社会性别主流化视角中公民参与政策制定的若干问题研究

社会性别主流化视角中公民参与政策制定的若干问题研究^[12]

傅广宛　张继平　陈向阳

我国是承诺实现社会性别主流化的49个国家之一，将性别意识纳入我国公共政策制定中的公民参与过程是社会性别主流化的题中应有之意。公共政策制定中的公民参与状况是一个由包括社会性别在内的诸多政策变量决定的多元函数。公民参与公共政策制定的广泛性、深刻性和有序性同公民的社会性别具有一定关系。这种关系直接影响公民的参与行为和参与效果。因此，社会性别可以被用来作为阐释和分析政策制定中公民参与的一种基本方法和重要工具。研究公共政策制定中的公民参与，必须研究社会性别对于公民参与各个方面的影响。本文选取湖北、湖南、河南、江西、安徽和山西等中部六省为个案，采用量化方法讨论社会性别因素对于政策制定中公民参与的影响。为此，我们在中部六省发出问卷1 600份，进行结构式问卷调查。调查的时间跨度为2004年8月至2006年9月。共收回有效问卷1 384份。

一、男、女公民的政策职能结构偏好

公共政策职能结构由不同的政策领域所组成。公民希望参与政策制定的政策领域表达了公民对公共政策职能结构的偏好。了解公民的公共政策职能结构偏好，有利于更有针对性地扩大政策制定中的公民参与，同时也有利于实现公民参与的有序化。为了解公民的政策职能结构偏好，本问卷设计了“你最希望对哪类政策发表自己的意见”的问题。该问题为多项选择问题。共有3 379人次进行了回答，其中，男性公民2 107人次，女性公民1 272人次。具体回答情况见表1。

表1　　公民的政策职能结构偏好

根据表1中人数比例的大小来看，我国公民最希望发表意见的政策职能领域可以划分为强烈偏好、比较偏好和一般偏好三个层次。强烈偏好的政策领域包括经济、教育、三农、社保、反腐。希望在这些政策领域发表意见的人数比例在10.3%以上；比较偏好的政策领域包括政治、文化、卫生、城管、对台，希望在这些政策领域发表意见的人数比例在4%～8.5%；一般偏好的政策领域包括科技、外交、军事、其他，希望在这些政策领域发表意见的人数比例均在2.8%以下。

公民强烈偏好的政策领域有两个非常明显的特点，一是这些政策领域同公民切身利益密切相关，当前社会分配不公现象在这些政策领域有比较突出的表现。如经济、教育、三农、社保等政策领域。这体现出偏好的利益相关性特征。二是公民反应最为强烈、对社会稳定影响较大的政策领域，这些政策领域同当前的社会稳定密切相关。如反腐政策领域。这体现出偏好的责任相关性特征。显然，与公民切身利益关系越密切的政策领域，公民偏好程度越高；对于当前社会稳定越重要的政策领域，公民偏好程度越高。偏好是公民参与的意愿前提，偏好程度高，参与的意愿水平就高。公民的政策职能结构偏好提示，扩大我国公共政策制定中的公民有序参与，应以利益型参与和责任型参与为先导。即在政策领域的安排顺序上，从最能够表达公民利益和公民责任的政策领域入手，这样能够减少许多来自于公民自身方面的参与阻力，更容易提高公共政策的合法性。公民的政策职能结构偏好反映了公共问题进入系统议程的概率，与公民最希望发表意见的政策领域相对应的公共问题最容易进入系统议程。公共政策的首要问题是体现出公共精神。了解公民最希望发表意见的政策领域，有利于加强公共权力机关制定公共政策的回应性，制定更加符合公共利益、体现公共精神的公共政策。

二、男、女公民参与意愿的差异

参与意愿是公民参与公共政策制定的重要前提之一。公民的参与意愿对于公民的参与努力、参与规模和参与特征具有相当大的影响。只有基于“自己意愿的参与行为才是真正的自主性参与”^[13]。为了解公民的参与意愿，本问卷设计了“你是否愿意成为人大代表或其他政治类选举的候选人”的问题。共有1 383人进行了回答，其中，男性公民835人，女性公民548人。具体回答情况见表2。

表2　　成为人大代表等候选人的意愿

男、女公民在参与政策制定的深层次差异有三个主要特点:其一，在不同的参与意愿水平上，男、女公民之间选择人数比例的差异程度不是一个恒量，其差异程度随着参与意愿水平的发展也在不断发生变化。从整体来说，不存在参与意愿水平越高，男、女公民的“人数比例差”就越大或越小一类的情况。其二，既然在不同的参与意愿水平上，男、女公民选择人数比例的差异程度随着参与意愿水平的发展也在不断发生变化，那么自然就会存在差异最大的情况，也会存在差异最小的情况。根据男、女公民选择人数比例一致时的虚拟标志点提示，可以认为男、女公民在参与意愿水平上看法完全一致的情况应该发生在“愿意”和“无所谓”两种意愿之间，此时“人数比例差”等于零；看法分歧最大的情况应该发生在趋势线的左端点处，即“愿意”一项上，此时“人数比例差”最大。其三，男性公民在表达积极态度的选项上选择人数比例高于女性公民；男性公民在表达中间态度和消极态度的选项上选择人数比例低于女性公民。由此可以得出结论:总的来说男性公民参与政策制定的意愿强于女性公民参与政策制定的意愿。

三、影响公民参与政策制定的因素分析

公民参与政策制定过程要受到许多影响因素的干扰。为了解这些干扰因素的影响力大小，我们设计了“你认为当前影响你参与政策制定的最主要的因素是什么”的问题。该问题为单项选择问题，备选答案有十三个。共有1 383人进行了回答，其中，男性公民835人，女性公民548人。具体回答情况见表3。

表3　　公民对参与政策制定的干扰因素的判断

按照各个选项的选择人数比例的多少，影响公民参与公共政策制定的因素可以分为三个影响程度不同的层次。第一个层次为“信息不透明，不知道怎样参与”，该选项上选择总人数比例高达38%；第二个层次包含三个选项，“缺乏参与渠道”；“容易受到不公正的待遇”；“当地关于公民参与的规定不具体或不明确”，各个选项的选择总人数比例在9.7%～13.4%之间；第三个层次包括其余九个选项，各个选项的选择总人数比例在1.0%～5.4%。对于某个选项的认可度高，说明该选项影响力大。显然，当前影响我国公共政策制定中的公民参与的首要因素是“信息不透明”；主要因素是“缺乏参与渠道”，“容易受到不公正的待遇”，“当地关于公民参与的规定不具体或不明确”；次要因素是表3中的最后九项。

政务公开是扩大政策制定中的公民有序参与的保障制度之一。尽管当前政务公开情况有了很大改善，但影响我国公共政策制定中的公民参与的首要因素是“信息不透明”这一事实却充分说明，我国政务公开的制度建设依然任重道远。扩大公共政策制定中的公民参与，首先应该从着力完善政务公开制度开始。在此基础上，才能针对影响我国公共政策制定中公民参与的主要原因，拓宽公民参与渠道，改善公民参与待遇，推进公民参与政策制定的程序化建设。

四、男、女公民参与公共政策制定的绩效差异

为了解我国公共政策制定中公民参与的绩效，本问卷设计了单项选择“如果您的意见曾经对政策制定产生过影响，则影响的结果是什么”的问题。具体回答情况见表4。

表4　　公民参与公共政策制定过程的结果

首先假设在显著性水平为0.05的条件下，性别因素和公民参与公共政策制定的绩效之间没有相关性，然后就此进行卡方检验。卡方检验结果是，Pearson Chi－Square值为16.238，p=0．006。自由度为5，p小于0.05，所以拒绝零假设。性别因素和公民参与政策制定的绩效之间具有显著相关性，不同性别的公民之间参与政策制定的结果具有显著差异。

为讨论方便计，对于公民参与公共政策制定的绩效进行界定。定义:

无效率=“受到否定”的人数百分比

显效率=“引起注意”的人数百分比+“进入议程”的人数百分比

有效率=“部分采纳”的人数百分比+“完全采纳”的人数百分比

参与率=1－“未曾参与”人数的百分比

在上述界定的基础上，对表4中的相关数据进行处理，得到表5:

表5　　公民参与公共政策制定过程的绩效

如果从静态的层面观察表5中的数据，则表5清晰地表明了这样一个事实:即以绩效来衡量，男、女公民的区别主要体现在“参与率”和“有效率”上，而在“无效率”和“显效率”上并无太大区别。男性的“参与率”高于女性6.4个百分点，男性参与的“有效率”高于女性8.1个百分点。确切地说，在“受到否定”、“引起注意”和“进入议程”等环节上，男性和女性公民的参与绩效没有太大区别。但在“有效率”一项上，即政策建议被部分采纳或全部采纳的环节上，女性公民的绩效远远低于男性公民的绩效。如果说在职业化的决策层中男性处于公共政策制定的主导地位是一个早有定论的问题，那么表5的数据则反映出另外一个十分严峻的现实问题，即不仅在职业化的决策层的政策制定中男性决策者处于主导地位，而且在非职业化的我国公共政策制定的公民参与中，男性公民也仍然处于主导性地位。公共政策是对全社会的资源进行权威性的分配。女性公民在政策制定中参与绩效的弱化，显示了女性公民在获得社会资源方面处于从属地位的尴尬。这种现象显然与构建和谐社会的目标要求相去甚远。同时，这种现象也充分证明，“在世界范围内推动两性平等地参与决策过程仍然面临严峻挑战。我国也不例外”^[14]。

(作者单位:华中师范大学)