完善人民代表大会制度的思考，为人民代表大会成立40周年而作

完善人民代表大会制度的思考
——为人民代表大会成立40周年而作^[1]

人民代表大会是组织人民当家作主和人民群众参与国家管理的适当形式，人民代表大会制度是我国民主政治的核心内容。在建立社会主义市场经济体制的过程中，要进一步完善人民代表大会制度，加强人民代表大会及其常委会的立法和监督职能，更好地发挥人民代表大会制度在国家民主政治建设中的重要作用。

一、提高对人大作用的认识

人民代表大会40年来的经验表明，要加强人大制度建设，首先必须提高全党、全国人民对其作用的认识。人民代表大会的作用，我认为至少有以下几点:

第一，人民代表大会是实现社会主义民主的根本途径。人民代表大会是立法机关，它把人民的意志变成法律，国家通过依法办事，从而在根本上实现人民当家作主。人民代表大会又是监督机关，它产生其他国家管理机关，同时又监督这些机关按自己制定的法律和所作的决定行事，从而保证人民的意志在国家管理中得以实现。国家大事按人民意志决定，国家权力按反映民意的法律行使，并受到民意机关的监督，这就是权力属于人民，这就叫人民当家作主，这是最基本的民主制度和形式。在我国，实现民主还有许多其他途径，如地方自治、基层民主等，但都不能像人民代表大会制度那样从根本上保证和实现公民管理国家的权利，而只能实现其某方面的权利。因此，在中国，离开发挥人民代表大会的作用去谈民主，就会舍本求末，陷于空谈。

第二，人民代表大会是国家权力产生的根据，它使政府权力具有合法性，并保证政府依法管理。合法的政府就是由人民选举产生，得到民意承认的政府。在我国，人民代表大会是人民选举产生的，而政府又是由人大选举产生的，这就使得政府具有合法性和人民性。人民政府之所以有力量，就是因为它的权力来自人民，来自法律，遵从民意，并维护人民的利益。人民通过代表大会支持政府，同时也监督政府，使政府依法办事。这一切都需要以人民代表大会的形式来实现。

第三，人民代表大会是维护国家统一、民族团结、保护少数民族权利的有效形式。我国是多民族的单一制国家，各少数民族除依法实行区域自治外，还要参与国家大事的管理。这种参与不可能靠选派各民族人士直接到国家各领导机关行使管理权来实现，而只有通过人民代表大会的组织形式实现。因为法律规定，地方各级人民代表大会都应有少数民族代表参加，在全国人大，各少数民族，不论人口多少至少应有一名代表。这样，就使人民代表大会具有广泛的代表性，能反映各民族人民的意志和利益，保证各族人民当家作主的权利。这种能包容各民族代表的国家组织形式，使它具有维护国家统一和民族团结的功能。

第四，人民代表大会是联系群众，反映、体现民意的重要渠道。人民代表大会是国家机关广泛联系群众的一条最重要、最有效的法律渠道。由于人民代表大会是由各政党、各阶层、各地区、各民族、各行业的人员组成，并且他们当中相当多的人来自基层，与人民群众有直接的联系，因而具有最广泛的人民代表性。而人大有许多联系群众，反映民意的渠道，在代表大会和常委会会议上，代表和委员通过发言和提议案，反映大量群众的意见、批评和建议。还有常委会联系制度、视察制度、接待群众来信来访制度等多条渠道同群众保持密切联系，这就保证了人大这条渠道能广泛、经常、准确地反映民意，并使民意体现到国家法律和政府活动中去。

第五，人民代表大会是保证国家稳定的重要机制。国家稳定要靠民主和法制这两根重要的支柱。实践证明，在我国只要人民代表大会制度能有效运转，实现决策民主化，失误就会减少，政治、经济就会稳定发展；只要人民代表大会这条最大的民意渠道能畅通，群众的意见和要求能得到反映和表达，群众的不满情绪在这里能得到及时排解，就不会产生周期性的政治振荡。近代世界政治发展的历史经验已经证明，议会民主是政治发展的稳定器，它使国家权力能通过选举的方式和平过渡，不至于因最高国家权力的争夺而使国家陷于混乱和战争。

二、发挥立法监督职能

立法和监督是人大及其常委会两项最基本的职权。充分发挥这些职能，人民代表大会就能真正显示其国家权力机关的功效。

当前，发挥人大立法职能主要是努力建立起社会主义市场经济的法律体系。为此，应转变立法观念，处理好以下关系:

(1)要正确认识法律超前性和经验性的双重特性，改变只重经验立法的观念。对那些认准了的改革方向，只要有国际经验可借鉴，应以立法指导和规范改革，而不必全都等待自己反复实践后再立法。对认不太准的改革，可先试点，在总结经验的基础上及时立法。这样便于处理好立法指导推动改革与立法总结改革经验、保障改革成果的关系。

(2)要正确认识法的普遍规律性和本国具体特色的双重特性，改变封闭立法观念。马克思主义认为，法是客观规律的反映，是人类一般行为规律的概括，有关市场经济的法律是市场行为的共同准则，所以立法具有很强的可借鉴性。同时，法又具有很强的实践性，必须面对现实解决各种社会矛盾，因而立法必须从各国的实际出发，体现各国特点。立法要处理好学习借鉴国外立法经验和成果与从实际出发的关系。

(3)要正确认识法的原则性和可操作性的双重特性，改变原则立法的观念。法作为普遍规则，应具有原则性和灵活性以适应不同的情况，但法律要用于解决具体案件，故而需要有其确定性和可操作性。因此，片面强调立法原则性、灵活性大一点的观念是不妥的。

加强人大立法，需要发挥全国人大常委会在立法中的主导作用，在划清立法权限的基础上，发挥有关立法部门的积极性。全国人大常委会要加强对立法的规划、统一协调和监督工作。专门委员会和有关部门对国务院及其各部门起草的法律应尽量提前介入，做到心中有数，而不是被动接受议案。常委会还要加强对授权立法的控制，保证市场经济立法协调有序地进行。

我国人大作为国家权力机关，加强对其他国家机关的监督是其不可推卸的责任。当前，加强人大监督应着重从监督政府权力对市场的运行入手，以推进和保证社会主义市场经济体制的建立。实施这一监督，人民代表大会要一手抓对政府宏观经济行为的监督，一手抓微观执行法律的监督。前者主要是强化对各级政府的计划、预算和重大经济决策的监督，保证政府严格按计划和预算办事。后者主要检查政府及其所属部门执法中有无违法行为，对执法中的突出问题(如因地方保护主义抵制法律执行、庇护假冒伪劣商品、公安部门非法干预经济纠纷进行押扣人质活动等)，要严厉追究有关地方政府及其部门的责任，以保证法律执行，维护法律权威。

三、搞好自身建设

人民代表大会的自身建设是人民代表大会发挥作用的基础和条件。搞好自身建设主要有以下方面:

第一，人大常委会和专门委员会建设仍应朝逐步提高专职化方向发展，使更多的委员把主要精力放在人大工作上，同时为他们提供必要的工作条件，包括配备工作人员或助手。还可以通过立法赋予常委会和专门委员会组成人员必要的监督了解权，如对人民群众的申诉控告有权要求有关部门作出解释和答复，就人大职权范围内的事有权向有关部门了解情况，索取资料和进行调查研究，以充分发挥常委会和专门委员会组成人员的作用。

第二，完善人大工作程序。过去，人大及其常委会在工作程序方面有过一些立法，但都比较粗，有的交叉重复甚至不协调。要在总结自己的经验和借鉴国外经验的基础上，对有关议事程序方面的立法在统盘考虑后进行修改，使之更加具体、协调和科学。

第三，要加强作为代表大会和常委会行使职权的参谋部、咨询部和后勤部的常委会办事机构的建设，以建立一支具有良好法律素养和专业知识的稳定的干部队伍。由于我国干部管理和经费管理体制的原因，人大常委会机关干部队伍的稳定和发展都受制于许多具体因素。因此，为适应人大制度建设和保持一支稳定的人大干部队伍的需要，应由全国人大常委会对各级人大常委会办事机构和编制进行统一立法。

【注释】

[1]原载《人民日报》1994年9月16日第5版。