地区是否适合实行“省直管县”体制，要考虑地级市的经济实力强弱

二、地级市的经济实力

某一地区是否适合实行“省直管县”体制，在很大程度上还要充分考虑地级市自身经济实力的强弱。也就是说，地级市是“大马”还是“小马”，会对市县发展关系模式的选择产生影响。从地级市的角度来看，地级市经济实力雄厚，意味着市本级可以拿出更多的财政资金用于支持周边辖县的经济发展；而在地级市经济实力较弱的地区，市本级自身的正常运行都存在困难，根本不可能有多余的资金用于帮扶周边辖县的经济发展。从县的角度来看，地级市经济实力雄厚，县就可以从市里分享到更多的发展成果，有利于壮大县域经济；而在地级市经济实力较弱的地区，县不仅无法从市里获得发展支持，相反却要为地级市的财政困境“埋单”，甚至要牺牲县的发展利益来成全中心城区的发展与繁荣。

一般来说，当一个地级市自身的经济发展势头强劲，市本级财政实力雄厚时，地级市对周边辖县的经济辐射作用较为显著，在这种情况下，应充分发挥地级市“大马拉小车”的作用，继续保持“市管县”体制，通过实行“以城促乡”、“以市带县”的发展战略，在进一步做大做强地级市经济的同时，合理布局地区产业结构，形成规模经济，带动周边辖县的共同发展。以广东省为例，珠三角的广州、深圳、佛山、东莞、江门、惠州、中山、珠海和肇庆9个地级市目前已经成为区域经济中心，工业增加值占全省总量的80%左右。而广东的县则规模较小、经济实力比较弱，在2011年全国百强县的评比中，广东省仅占据3个席位。可以说，广东是典型的市级经济发达、县域经济相对落后的省份。更为重要的是，广东的上述几个地级市完全具备辐射和带动周边县域发展的能力和条件。如果在上述地区强行推行“省直管县”体制，势必会弱化中心城市对周边辖县的辐射带动效用，从长远来看，将会给区域经济发展带来负面影响。相反，当一个地级市自身经济发展疲软，甚至需要依赖周边辖县的经济贡献和行政强制提取才能够得以维持市本级财政的正常运行时，地级市这匹“小马”根本不可能拉动县域经济这辆“大车”，而且还会成为周边辖县经济社会进一步发展的“绊脚石”，在这些地区，不宜继续实行“市管县”体制，而是应该积极探索“省直管县”体制，以此解放县域经济，激活县域经济发展的活力。

值得注意的一点是，尽管地级市自身的经济实力会影响到市县发展关系模式的选择，但并不等于说，地级市经济实力强的地区就一定不适合实行“省直管县”体制。据国家统计局中国国情国力杂志社、中国信息报社联合成立的城市综合实力测评研究课题组于2011年发布的《中国城市协调发展及综合实力研究报告》中的调研数据显示，从区域分布的角度来看，当前我国东部地区城市发展综合实力在全国居于领先地位，有28个城市进入地级市前50位（不含省会城市），中部地区仅有8个城市进入地级市前50位，西部地区仅有5个城市进入地级市前50位。⁽⁷⁾由此可见，东部地区的地级市“大马”数量要远远超过中西部地区，但我们并不能据此得出“东部地区不适合搞‘省直管县’体制”的结论。相反，当前东部地区恰恰是“省直管县”体制改革试点工作推行比较顺利的地区。也就是说，地级市经济实力本身并不能成为某一地区选择“省直管县”体制，还是“市管县”体制的唯一依据。这一衡量指标必须要与辖县经济发展程度结合起来，才能够比较客观地反映某一地区对市县发展关系模式的真实需求。

因此，对于地级市经济实力强的地区是否适合推行“省直管县”体制的问题，还要具体问题具体分析。一方面，对于地级市综合实力较强，而同时辖县经济亟须地级市扶持的地区，暂时不宜大面积推广“省直管县”体制，宜继续实行“市管县”体制，充分发挥地级市对辖县的经济辐射带动作用；另一方面，对于那些地级市综合实力较强，同时县域经济实力也较强的“双核心”地区，宜打破“市管县”体制下地级市对县域经济发展的束缚作用，实行“省直管县”体制，在做大地级市的同时，解放县域经济，促进市县经济的协调发展。