行政决策科学化起到保障性的作用有一下因素

时间：2022-09-04 理论教育版权反馈

【摘要】：除此之外，对行政决策科学化起到保障性作用的还有以下三个因素。西蒙将行政决策的这一初始阶段称为情报活动。决策目标是通过决策解决问题并得到所期望的结果。行政决策的科学化不仅要求遵循合理的决策程序，还要求遵循合理的决策原则。

三、行政决策科学化的保障

说到底，以上所提到的行政决策的民主化、法制化和规范化都是行政决策科学化的促进性因素。除此之外，对行政决策科学化起到保障性作用的还有以下三个因素。

（一）遵循合理的决策程序和原则

前文已经指出，行政决策程序是行政决策的操作规程。那么，这个操作规程如何确定才能更加符合客观规律和人们的认识规律，学术界曾经进行了相应的探讨，提出了各自不同的观点。一般而言，对于意义重要又较为复杂的行政决策，简便而合理的程序应当分为四个阶段:

第一阶段是目标阶段。西蒙将行政决策的这一初始阶段称为情报活动。在这一阶段中，又分为密切相联的三个环节。其一是搜集情报。搜集情报的目的是试图发现决策问题。由于行政决策总是一种为解决特定问题而采取的有的放矢的行为，因此，为发现问题而进行的情报活动就成为行政决策的基础性环节。为及时解决行政管理过程中的问题起见，行政决策机关及其信息机构一方面要搜集行政系统内部的各种信息，以发现行政组织运行中存在的各种问题；另一方面搜集行政系统外部的有关资料，以寻找需要经由行政组织加以解决的各种社会问题。其二是界定问题。在将搜集到的各种信息进行加工整理之后，需要在有价值和可以利用的信息中找出问题并界定问题。界定问题是要界定问题产生之原因、性质、特点和范围，为下一决策环节作好准备。诊断和界定问题是一项重要的工作，如果问题诊断不准，界定不清，对问题的认识只是停留在一般的模糊感觉上，就不能抓住问题的要害，制定出符合实际的决策方案，从而危及决策的效果。其三是确定目标。决策目标是通过决策解决问题并得到所期望的结果。它是整个决策过程中的关键性环节。确定目标以前两个环节为基础，并对以后各决策环节产生影响，其他各环节都是围绕实现目标来展开的。因此，决策目标必须科学、明确、可行。

第二阶段是设计阶段。在这一阶段中，主要任务是围绕已经确定的决策目标设计行动路线。决策方案的设计必须保证多样性，即要准备几套行动方案，以供决策者分析、比较、抉择。如果只有一套方案而没有选择的余地，那就不需要进行决策了，因为决策在某种意义上说就是在可能的行为系列中进行选择的活动。多样化决策方案的设计有必要借助于咨询机构，并使用科学先进的研究方法和手段。关于决策方案的设计过程，可以根据决策方案自身的性质和特点，分别采取一步成型或者区分为粗拟和精心制作这两个阶段。

第三阶段是抉择阶段。这是从各种备选的行动方案中选择一条特别行动方案的阶段。由于抉择行为的结束便意味着决策的最终形成，因此，行政领导者能否选定一套优化的可行的备选方案就成为决策质量高低的关键。为分析、比较、判断各种备选方案，首先要确定一套鉴别诸方案质量高低的标准，并明确各标准的主次地位和取舍原则。另外，在行政决策中，行政领导者既要依靠咨询机构，又不能完全为提出各方案的咨询机构和人员所左右，他必须从更高的角度分析每一备选方案优化与否，预测每一备选方案实施后可能带来的正负效应和更加深远的影响，把握与每一决策方案有关的条件。只有这样，对各种方案的选择才会更自觉、更主动。

第四阶段是审查阶段。这一阶段是验证择定的决策方案的有效性阶段。从目标确定，经方案设计，最后到方案抉择，都是决策人员的主观活动阶段。那么前三个阶段决策人员的主观认识、设计和判断是否正确，必须要经过实践检验。通过实践检验，可以验证决策人员的主观认识与客观实际相符合的程度，从而依此对原有的决策进行局部的调整和根本性的修正。

行政决策的科学化不仅要求遵循合理的决策程序，还要求遵循合理的决策原则。决策原则不像决策技术那样具有鲜明的应用性，但却对行政决策活动有着重要的指导意义。人们提出的信息原则、预测原则、可行原则、创新原则、效益原则等可以启发决策者的思维，规范决策者的行为，并为决策者提供考虑问题的思路和解决问题的方法。因此，在行政决策过程中，应当自觉遵循那些来自于决策实践又为决策实践证明是行之有效的基本准则。

（二）运用现代化的决策方法

决策方法与科学技术和人们的主观思维能力的发展状况密切相关。传统的决策一般采用经验方法，主要依靠决策者个人的阅历、经验、知识、智慧和胆略进行决策。在现代社会中，行政决策涉及的因素越来越多，行政决策的对象越来越复杂，因此，单凭决策者的经验方法已经难以奏效，必须运用现代化的决策方法。现代社会的行政决策不仅提出了决策方法现代化的要求，而且科学技术的发展也为行政决策采用现代化的决策方法提供了可能。由于决策科学是一门交叉学科，它所研究的决策方法往往是从其他学科借用的方法。既有从运筹学、统计学、控制论借来的方法，也有从逻辑学借来的逻辑分析和推理方法；既有从经济学借来的经济效益分析方法，也有从心理学、组织理论以及计算机科学、信息科学借来的各种方法。

一般而言，决策方法分为硬、软两大类。前者又称定量决策方法，指数学模型和电子计算机技术以及运筹学和系统分析的一些方法。它们主要是建立在数学基础上的决策方法。后者又称定性决策方法，是运用社会学、心理学和行为科学的成果对决策方案的内容进行综合分析、评估的方法，一般又分为专家决策法和主观决策法。也有人将决策方法表述为数学决策方法和非数学决策方法。其中对于非数学决策方法，学者们提出的种类众多，例如头脑风暴法、集思广益法、统一意见法、德尔菲法、鱼缸观鱼法、启发交流法、集体谈判法等。⁽¹⁶⁾有的学者认为，近来决策愈来愈倾向于定量分析。尽管在许多情况下这无疑是一个进步，但是定量分析永远不会完全代替决策的定性分析方法，后者所提供的具有不可取代性的判断是不能数学地予以界定的。

作为一名行政领导者，当然不可能通晓各类决策方法，但是他应当支持、鼓励和引导咨询机构和其他决策辅助人员采用现代化的决策方法。同时，在条件允许的情况下，尽可能多地对现代决策方法予以熟悉和掌握，这样就可以在组织决策活动中居于更有利的地位。

（三）健全合理的决策体制

行政决策体制是与决策工作有关的机构与人员所组成的既有分工、又有合作的组织体系。与传统社会的个人决策体制不同，现代社会的决策体制分工细密，组织健全。既有中枢系统作为该体制的核心，又有发达的信息机构和咨询机构作为中枢系统的支持系统。许多重大的行政决策都是在上述机构的协调配合下作出的。

对于现代行政决策体制，学术界的理解有所不同。有的认为它由中枢系统、信息系统和咨询系统组成；有的则认为它由信息系统、咨询系统、抉择系统、执行系统和反馈系统组成。以上两种观点基本相同，区别在于前者只是从决策形成过程研究行政决策体制，后者则不仅是从决策形成过程，而且也从决策的执行及反馈调整来分析行政决策体制。在此，主要侧重于从决策形成的角度来探讨行政决策体制。

由于信息是行政决策的基础，因此，信息系统对行政信息的搜集、加工、整理和鉴别等项工作就成为行政决策的基础性工作。咨询系统和中枢系统工作的开展，都有赖于信息系统的支持。信息系统在行政决策中发挥作用的程度取决于它为其他两个系统提供信息的状况。一般而言，信息系统提供的信息越及时、越准确、越全面，对于咨询系统的方案设计和中枢系统对方案的抉择以及对决策的反馈调整才更有价值。为保证信息系统卓有成效地进行信息的收集、加工、整理等项工作，除规范各项工作程序之外，还应当健全信息工作机构，提高人员素质，完善工作条件，构建信息传输网络。同时，建立有关法规，授予信息系统以接近各种信息源的权力。只有这样，才能使信息系统提供更有价值的各种信息。

咨询系统是为中枢系统提供咨询建议，拟制决策方案，协助中枢系统评估决策方案，实施反馈调控和追踪决策的组织形式。咨询系统对于中枢系统中的领导者而言，起到思想库、智囊团的作用，是领导者决策不可或缺的“外脑”。传统社会如此，现代社会更如此。现代咨询系统若要在行政决策中更好地发挥作用，首先，要保持地位的独立性。咨询机构存在的价值是其通过自己的研究，为中枢系统提供有价值的解决问题的观点和方案，而不是论证或注释领导者的意图或者决定。如果只是将咨询系统作为领导者宣传或者推行个人主张的工具，那么它就不能对有关决策问题进行实事求是的研究，从而失去了存在的意义。其次，完善组织和人员队伍建设。咨询系统要组成结构合理、学科齐全的组织形式。在人员组成上，要注意吸收不同种类的人才，并配备先进的物质技术设备，使之有能力对决策问题进行多学科的综合研究。最后，在强调研究、分析、论证客观性的前提下鼓励百花齐放，百家争鸣。咨询系统的活动必须坚持实事求是，本着客观的研究方法探求解决问题的途径。由于实现同一目标可以有不同的途径，在许多情况下殊途可以同归，所以在设计决策方案时，应当鼓励咨询人员畅所欲言，从不同侧面、不同角度提出解决问题的办法。这是形成一系列有价值的决策方案的必要条件。

中枢系统是行政决策体制中的抉择系统，它由拥有行政决策权的领导集团或领导者以及协助领导者进行决策的机构组成。领导集团或者领导者是中枢系统的核心，承担着决策的组织、抉择、检查监督等项职能。因此，领导者素质的高低对决策质量有着至关重要的影响。与决策有关的领导素质包括文化素质、能力素质、道德素质和心理素质等多方面。其中比较重要的有能力素质和道德素质。对于前者，由于领导者是决策的组织者，所以他们要有敏锐的洞察力、高瞻远瞩的预见力、驾驭全局的控制力；由于领导者，尤其是上层领导者所要解决的多是突发性、首次出现的问题，所以他们要有审时度势的应变力、勇于开拓的创新力和沉着冷静的心理；由于领导者是决策方案的最终审定者，因此他们要有较高的分析比较能力和果敢的判断力。对于后者，领导者必须有对国家、社会和公民高度负责的精神，对决策方案反复权衡，争取以较小的投入获取较大的效益，避免因“拍脑袋”决策而造成浪费，更不能以“交学费”为由放纵自己不适当的决策行为。

总之，保证行政决策的科学化是政府工作的一项重要内容。为了保证决策的科学化、民主化，国务院于2010年10月制定了《国务院关于加强法治政府建设的意见》。在该意见中，提出要坚持依法科学民主决策。具体内容为:

第一，规范行政决策程序。加强行政决策程序建设，健全重大行政决策规则，推进行政决策的科学化、民主化、法治化。要坚持一切从实际出发，系统全面地掌握实际情况，深入分析决策对各方面的影响，认真权衡利弊得失。要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。作出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。完善重大决策听证制度，扩大听证范围，规范听证程序，听证参加人要有广泛的代表性，听证意见要作为决策的重要参考。重大决策要经政府常务会议或者部门领导班子会议集体讨论决定。重大决策事项应当在会前交由法制机构进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合法的，不能提交会议讨论，作出决策。

第二，完善行政决策风险评估机制。凡是有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策事项，都要进行合法性、合理性、可行性和可控性评估，重点是进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。建立、完善部门论证、专家咨询、公众参与、专业机构测评相结合的风险评估工作机制，通过舆情跟踪、抽样调查、重点走访、会商分析等方式，对决策可能引发的各种风险进行科学预测、综合研判，确定风险等级并制定相应的化解处置预案。要把风险评估结果作为决策的重要依据，未经风险评估的，一律不得作出决策。

第三，加强重大决策跟踪反馈和责任追究。在重大决策执行过程中，决策机关要跟踪决策的实施情况，通过多种途径了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见和建议，全面评估决策执行效果，并根据评估结果决定是否对决策予以调整或者停止执行。对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，要按照谁决策、谁负责的原则严格追究责任。

上述意见是对我国以往决策过程、结果的系统总结和新的要求。可以相信，决策程序的健全、风险评估机制的完善和跟踪反馈与责任追究制度的健全将对决策的科学化起到重要的保障作用。

参考文献:

1.石含英等主编:《世界管理经典著作精选》，企业管理出版社，1995年。

2.[美]赫伯特·西蒙:《现代决策理论的基石》，北京经济学院出版社，1989年。

3.[美]赫伯特·西蒙:《管理决策新科学》，中国社会科学出版社，1982年。

4.[美]查尔斯·E.林德布洛姆:《政策制定过程》，华夏出版社，1988年。

5.[日]药师寺泰藏:《公共政策》，经济日报出版社，1991年。

6.[美]弗里蒙特·E.卡斯特等:《组织与管理》，中国社会科学出版社，1988年。

7.[美]保罗·穆迪:《管理决策方法》，中国统计出版社，1989年。

8.奚旭初:《让机制管决策》，《经济参考报》，1998年12月13日。

9.《国务院关于加强法治政府建设的意见》，2010年10月10日。

【注释】