预算软约束、承诺可信性与国际制度

第二节　预算软约束、承诺可信性与国际制度

所谓预算软约束（soft budget constraint），是指当企业的支出超过了它所能获得的收益时，企业并没有被清算而破产，而是被外部救助得以继续存活下去。预算软约束在任何经济体制内都会存在，但在计划经济体制下最为突出。匈牙利经济学家雅诺什·科尔奈（János Kornai）率先以此来分析计划经济体制下国有企业的行为。^[20] 在预算软约束的条件下，企业的生存和发展并不取决于市场，而是取决于官僚协调和与有关政府部门在财务问题上的讨价还价。根据科尔奈的论述，在计划经济体制下，企业所得到的外部救助主要包括四种形式；（1）软补贴，即国家补贴在长期内没有一个明确规定的数量，补贴的数量取决于讨价还价的过程；（2）软税收，即企业上缴净收入的数额不是根据统一稳定的原则来确定，而是在事前和/或事中讨价还价；（3）软信贷，即企业和银行签订的信贷合同并不会严格履行，陷入困境的企业还可以继续向银行申请贷款；（4）软价格管制，即企业通过与价格管理当局的纵向讨价还价，来提高价格或者实现隐蔽的价格上涨。^[21]

科尔奈将预算软约束视为计划经济体制效率低下的主要因素，但他没有深入分析导致预算软约束在计划经济体制下形成的原因。正如埃里克·马斯金（Eric Maskin）指出的，科尔奈并没有为预算约束为何在计划经济体制下比在市场经济体制下“软”得多提供有力的解释。^[22]对于这一问题，戴维·李（David Li）认为预算软约束与公有制相关，因为公有制意味着再融资的决策是政府和企业共同做出的。^[23] 林毅夫则认为预算软约束与所有制没有直接关系，其真正的原因在于国有企业与政府之间的信息不对称。^[24] 特别是当发展中国家建立起不符合自身比较优势的国有企业并试图让其承担社会责任时，信息问题尤其严重:“在信息不对称的情况下，政府不能直接参与企业的管理，因而无法确定保护和补贴的必要数量。因此，当一个企业发生亏损时，即使亏损的原因在于管理不善或者经理的道德风险，企业也会把责任归咎于政府的保护和补贴不足，并以此为借口向政府索要更多的保护和补贴。”^[25]尽管在预算软约束的起源上学者们没有取得一致的意见，但大都同意正是预算软约束导致了国有企业的低效率。

下面我们以简单的博弈论思想来说明“预算软约束”对国有企业效率的影响。如图7.1所示，矩阵中每个空格的第一个数字代表国有企业的报偿，第二个数字代表政府的报偿。假定Γ＞γ且γ＋π＞Γ－β＞0。^[26]假定国有企业有两种策略选择:付出努力和偷懒。如果国有企业选择偷懒，将会带来资金亏空β。在此情况下，政府面临两种策略选择，其一是从本来用于基础设施建设的财政收入中抽取数额等于β的资金来救助困境中的国有企业，其二是撒手不管任凭国有企业陷入财务危机。当政府认为企业破产将使政府失去政治支持而决定救助困境中的国有企业时，如果国有企业事先知道这一点就会追求比γ更高的Γ。在这种情况下，策略组合｛偷懒，救助｝成为一种均衡，其总收益为Γ－β。而当政府让市场竞争来决定企业的命运时，如果企业事先知道这一点就会为得到高于零收益的γ而付出努力，政府则通过税收得到π。在这种情况下，策略组合｛付出努力，撒手不管｝成为一种均衡，其总收益为γ＋π。我们可以把策略组合｛付出努力，撒手不管｝称为硬约束均衡，把策略组合｛偷懒，救助｝称为软约束均衡。由于γ＋π＞Γ－β，硬约束均衡比软约束均衡带来了更高的总收益。

图7.1　预算软约束

因此要提高国有企业改革的效率，就要使国有企业的预算约束由软变硬。科尔奈指出，软和硬只是相对的概念，需要区分不同的程度:“软硬程度反映了一个组织的管理部门在发生亏损时对政府援助的预期有多么强烈，或者说是这种情况发生的主观概率。”^[27]在预算硬约束的条件下，企业的生存与发展将靠降低成本和增加赢利，从而由市场来决定。在极端的情形中，预算硬约束意味着即使企业濒临倒闭，政府也不会出面救助，由于企业事先知道这一点，就会努力降低成本和增加赢利。当然，即使没有出现濒临倒闭的情况，政府也可以考核和监督企业管理者的绩效，从而减少或者防止企业管理者的机会主义行为。但这里真正的问题是，政府能否让企业相信当其濒临破产时政府将撒手不管？或者政府能否让企业管理者相信当企业效率低下时将受到处罚？由于企业是否努力和政府是否救助或惩罚存在一定的时间差，即出现了时间不一致性，政府能否作出可信的承诺便成为硬化预算约束的前提条件。

根据“谢林猜想”，博弈的一方如果限制自己的选择自由，就会使其作出的承诺变得更加可信。作为对行为体的行为约束，制度可以用来提高政策承诺的可信性。在时间不一致性的条件下，“中央政府需要制度选择而非简单的政策选择，包括增加政策可信性的国内制度或通过条约义务来约束政府及其继任者的地区和全球制度。”^[28]如果政府以某种制度设计限制了自己在政企关系上的自由裁量权，政府对经营不善的国有企业不予救助或者施加惩罚的承诺将会更加可信，国有企业的预算软约束问题将随之得到缓解乃至消除。

一种增强承诺可信性的制度设计是非国有化或者民营化。当然，私营企业濒临破产时政府并非总是撒手不管，正如1997年亚洲金融危机发生时韩国政府与财团的关系和2007年美国次贷危机发生后美国政府与大型企业的关系所反映的那样。因此，私营企业依然可能出现预算软约束的问题，非国有化也不能完全硬化企业的预算约束。科尔奈就敏锐地注意到，俄罗斯的私有化工作已经完成，但预算软约束却在很大程度上保留下来。^[29]但总体而言，私营企业的生存和发展由市场来决定，其预算约束也比较硬。即使政府有意出面救援私营企业，也会面临很多法律和政治程序的限制，而且常常受到“滥用纳税人的钱”的质疑和批评。这样，政府将经营不善的国有企业民营化，可以在很大程度上硬化对企业的预算约束。东欧国家在从计划经济向市场经济转型的过程中大都采取了这种战略。中国国有企业改制进程中，在“抓大放小、有进有退”的政策指引下，相当数量的中小型国有企业也改制为“非国有控股”的民营企业。^[30]在社会主义宪法制度的约束下，中国坚持以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。^[31]在中国，国有经济仍控制着关系国民经济命脉的重要的行业和关键领域，不仅涉及国家安全的行业、自然垄断的行业、提供重要公共物品和服务的行业，还包括支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。这种经济模式决定了民营化战略在中国的可行性是相当有限的。

另一种增强承诺可信性的制度设计是法治化。就预算软约束而言，如果政府行为严格受到法律的约束与限制，那么以法律的方式规定政府与企业各自的权利责任，将有助于政府对企业作出可信的承诺。正如唐纳德·克拉克（Donald Clark）等人指出的:“在经济领域，法律被认为是一种规范国有企业管理的机制，用一种严格的、不以人的意志为转移的、统一的规则来取代具有特殊性的、可以讨价还价的制度。”^[32]中国在1986年通过的《企业破产法》就是一个重要的例子。“这项法案实际上应该被称为国有企业关闭法。它并不是为国企提供保护措施，甚至没有意图帮助国企重新分配那些没有有效利用的资金，而是想要通过破产的威胁来改变国有企业的现状。”^[33]1993年中国又通过了《公司法》，该法在很大程度上也是为重组国有企业制定的。法律的发展无疑促进了政企关系的规范化，但法律在多大程度上能够实际约束政府的行为仍然很不确定。在中国，法律仍更多地被看作国家管理和控制的工具，政府可以决定是否运用法律来解决问题。此外，法院在中国政治体系中的地位也较低，特别是地方法院对地方政府的财政依赖使其判决很难违背地方政府的意愿。^[34]这样，法治化战略本身在增强承诺可信性的作用相对有限。

如上所述，鉴于中国的具体情境，民营化这样的纯经济手段和法治化这样的纯法律手段都在硬化国有企业的预算约束上具有明显的局限性。实际上，政府如何作出可信的承诺，归根到底还是政治体系的权力分配问题。如果政府通过“授权”的方法捆住自己的手，那么其承诺将具有更大的可信性。在权力分配的维度上，中央政府既可以采取分权化的制度设计，即“授权”给地方政府，也可以采取国际化的制度设计，即“授权”给国际组织。

中央与地方关系的差异使中国经济转型与苏联东欧经济转型具有了不同的初始条件。根据钱颖一和许成钢的分析，与苏联东欧以条条原则为基础的U型经济不同，中国自1958年以来就形成了以区域“块块”原则为基础的M型经济。由于过大的组织规模和协调的复杂性、通讯和交通的落后以及独特的文化背景，中国在等级制内进行了“行政性分权”。^[35]为了解决信息和监督的问题，许多国有企业的管理权力从中央下放到省、地区甚至县。在1958年第一次分权的浪潮中，88%的中央部属企业被下放到地方，中央直属企业的工业产值占全国工业总产值的比重从1957年的39.7%下降到1958年的13.8%。^[36]1969年以后中国开始了计划体制下的第二次大规模分权，中央部属工业企业由1965年的10533个减至1976年的1600多个，在工业总产值的比重由42.2%下降为6%。^[37]

1978年以后，在“划分收支、分级包干”的财政体制下，中央和地方分灶吃饭。由于当时地方政府的主要财政收入来自工业企业，因此要让地方政府积极扩大超基数的财政收入并承担起必要的财政支出责任，中央政府不得不将大多数国有企业下放到地方政府管理。1983年，中央政府掌握的工业产值占全国工业总产值的比重只有30%-35%，而由省级或省级以下政府进行直接或间接控制的达到65%-70%。^[38]正如郑永年所指出的:“随着政府间的经济分权，产权下放到地方政府，而不是单个企业或民营企业主。地方政府成了国有企业的实际拥有者。”^[39]显然，这种“分灶吃饭”的财政分权激发了地方政府发展经济的动力，也引起了地方政府投资的快速增长。比如，江苏省政府在国有企业上的固定资产投资从1985年的80亿元增加到1990年的135亿元。^[40]那么，这种分权体制是否有利于政府对国有企业作出可信的承诺呢？

财政联邦主义的文献对这一问题进行了理论上的探讨。基于中国分权化的历史演变，钱颖一和巴里·温格斯特等人将这种特殊的财政分权体制概念化为“维护市场的联邦主义”。^[41]他们比较了美国和加拿大的联邦体制、欧洲联盟和中国的“财政联邦主义”，提出联邦主义有利于政府作出可信的承诺。一方面，地方政府所属企业在治理结构上不同于中央政府所属企业。通过充分控制这些企业的资产，地方政府具有中央政府难以获得的信息，这样他们就能以可信的方式抵制对国家税收的侵占。^[42]另一方面，由于财政分权、货币集权和非国有资本的跨地区流动，地方政府之间在吸引资本上的竞争所产生的外部性增加了补贴低效率企业的成本，收紧了地方政府的预算，从而减少了地方政府救助这些企业的动机，硬化了地方政府所属企业的预算约束。这样，“财政竞争可以被看作一种承诺工具。”^[43]

在中国经济转型的经验背景下，钱颖一和温格斯特等人的财政联邦主义研究很好地解释了地方分权在企业改革中的作用。在财政分权体制下，地方政府的确有一定的动机来硬化对其所属企业的预算约束。如表7.1所示，20世纪80年代，特别是1984年企业改革启动以后国有企业的亏损额和亏损面都比较小，和财政联邦主义的上述理论预期基本一致。但我们也从表7.1中看到，1990-1992年，国有企业的亏损额和亏损面都大幅度增加，而此时中国财政分权的体制并没有改变。

表7.1　1978-1992年国有工业生产企业亏损额和亏损面

资料来源:楼继伟主编:《新中国50年财政统计》，经济科学出版社2000年版。

事实上，作为国有企业改革的第一阶段，1978-1992年改革的重点是放权让利。^[44]在这一时期的改革实验中，无论是早期的扩大经营自主权还是后来的承包制，都重在激励而非约束。以承包制为例，国企经理与地方政府在其签订的合同中规定了销售、利润、资本积累等方面的目标，经理相应地获得一定分成或者一笔固定的报酬，但并不会因其失败而受到可信的惩罚，因此面临的仍然是预算软约束。^[45]因此承包制并不能使国有资产所有者约束企业经营者，以至于国有企业承包一轮，国有资产就流失一轮。实际上，在中央政府关于国有企业的政治定位没有转变之前，地方政府如果对国企失败坐视不管，就会面临一定的政治风险。此外，在社会保障制度尚未健全的情况下，任由经营不善的国有企业破产所引起的失业问题会危及社会和政治稳定，这也是地方政府所极力避免的。这样，1990年以后第一轮承包到期后，国有企业的亏损大幅度增加。

更为重要的是，财政分权并没有从根本上改变中国政治体系的集权性质。正如蔡洪滨和丹尼尔·特瑞斯曼（Daniel Treisman）所观察到的，尽管在20世纪80年代地方政府的决策自主性有所增加，但中央政府总能收回这些向下授予的权力。^[46]特别是在人事上，地方官员的任免都需要上一级政府的同意，从而最终保证中央政府的控制。周雪光也指出，尽管改革开放时代的中央—地方关系已经大为松动，但权威体制的结构和动员机制仍然未有实质性改变，下放的权力仍然可以各种形式收回。^[47]在中央政府“任意性权力”的制度安排没有改变的情况下，财政分权为承诺可信性提供的空间是相当有限的。由于无法在更长的时间范围内做出可信的承诺，分权化的制度设计难以有效地硬化国有企业预算约束。随着1994年分税制改革的实施，中央加强了预算内财政收入的集权，地方政府在经济发展中的作用发生了新的变化。有学者认为地方政府的角色甚至已经从“援助之手”转变为“攫取之手”。^[48]

鉴于分权化战略的重大局限，中国决策者转向世界贸易组织这样的国际制度来推动国有企业改革。正如1999年3月国家经济贸易委员会副主任陈邦柱在答记者问时所表示的:“国有企业改革与中国加入世贸组织是相辅相成、相互促进的关系。中国在国有企业改革方面的进展，会促进中国加入世贸组织的进程。中国如能早日加入世贸组织，也会促进国有企业进一步深化改革。”^[49]作为制度化水平最高的国际组织之一，世界贸易组织可以为中国领导人所推动的国有企业改革提供一种承诺的工具，从而增强中国的国家自主性。

中国早在1980年就恢复了在国际货币基金组织与世界银行的席位，但直到1986年才提出了加入关税及贸易总协定的申请。其主要的原因在于后者对中国国内政治经济具有更大的影响，而中国还没有为此作好准备。正如哈罗德·雅各布森和米歇尔·奥克森伯格（Michel Oksenberg）所分析的:“国际货币基金组织的条件性将取决于中国选择使用多少国际货币基金组织的资源，因此国际货币基金组织的国内效应在很大程度上仍在中国的控制之中。全面加入关税及贸易总协定将使中国在国际贸易中获得一定的优势，但中国也不得不作出让步来向关税及贸易总协定成员开放本国的市场，并将其贸易体制置于国际审查和监督之下。”^[50]入关/复关启动以后谈判的艰辛进一步证明，中国若加入关税及贸易总协定/世界贸易组织，将不得不根据关税及贸易总协定/世界贸易组织的规则对国内的体制进行深刻的变革。也就是说，中国为获得关税及贸易总协定/世界贸易组织成员方的身份不得不限制自己的政策选择范围，从而将一部分政策制定权让渡给这个国际组织。

关税及贸易总协定/世界贸易组织是全球层次最重要的国际贸易制度。根据莉莎·马丁的观点，国际贸易制度虽然不可能获得授权来直接实施自由贸易协议，但可以在协议的非集中实施上发挥实质性的作用。由于经常受到国内政治的压力，政府即使缔结了自由贸易协议，但仍有动机建立新的保护主义壁垒或者选择性实施已经达成的自由化措施。为了克服政府对自由贸易的偏离，国际贸易制度建立了有力的监督机制和争端解决机制，并明确了惩罚违反协议者的标准。^[51]反过来说，如果政府的事先偏好是维护自由贸易，但又面对着国内保护主义的政治压力，那么国际贸易制度不仅可以为其规避国内政治压力提供一种屏障，还可以增强其自由贸易承诺的可信性。在区分政府事先偏好和事后偏好的基础上，乔瓦尼·马吉（Giovanni Maggi）等人建立了博弈模型来分析国际贸易制度在增强承诺可信性上的作用。根据他们的研究，政府根据事后偏好所作出的最优关税决策如果用事先的偏好来衡量却是次优的，因此当国际贸易制度帮助一国政府承诺一种能更好地服从其真实（事先）偏好的关税选择时，国际贸易制度所具有的承诺作用就得到了显现。^[52]当然，并不是任何形式的国际贸易制度都可以产生明显的承诺效应。只有当国际贸易制度使国家不得不承受违约的显著成本时，政府才可能以国民福利的损失为由对国内行为体作出可信的承诺。

鉴于国际贸易制度的上述作用，具有贸易自由化倾向的国家行为体可以通过国际贸易制度的设计来增强其自由化承诺的可信性。迈尔斯·卡勒（Miles Kahler）和戴维·莱克在探讨全球化与治理的关系时就指出:“对治理的影响来说，全球化强化了偏好经济开放的政治行为体，这些行为体也会设计制度来确保他们的偏好转化为政策。如果统治联盟具有了经济开放的偏好并创造了制度来提高政策承诺的可信性，即使存在对全球化的激烈反对，政策也将难以改变或难以迅速改变。”^[53]作为维护自由贸易原则的全球性国际组织，世界贸易组织可以通过以下的制度设计向违约国有效地施加违约的成本。首先，世界贸易组织成员方可以收回在贸易上对违约国的让步，如关税及贸易总协定第ⅩⅩⅢ条为其开除反复违反协议的国家提供了可能性。其次，世界贸易组织成员方能够以更加微妙的方式收回对违约国的“善意”，如在后续的谈判中或在相同的或相关的合作领域中不和违约国达成新的协议、对违约国放慢自由化的进程等。再次，第三国可以减少在制度程序上与违约国的合作，如国家A没有遵守专家组的建议，第三国也可以在未来和国家A的争端中和A一样自行其是。^[54]为了分辨成员方的行为是否遵约，世界贸易组织建立了包括专家组程序、上诉程序和执行程序在内的争端解决机制，其司法特性显著增强了世界贸易组织规则的权威性。这样，违反世界贸易组织的规则的一时收益往往难以弥补其长期的损失。在这些制度设计下，国家具有强烈的动机来遵守世界贸易组织规则，也因此能以更可信的方式来作出政策承诺。

在加入世界贸易组织的法律文件中，中国政府所做的承诺以不同的方式涉及国有企业。中国关于市场准入的承诺虽然指向不同的产业，但是最终承受市场竞争的还是作为经济细胞的企业，包括国有企业。中国在规则问题上所做的一些承诺则更直接地指向政府与国有企业的关系。^[55]与中国加入世界贸易组织相关的法律文件包括《马拉喀什建立世界贸易组织协定》（即《WTO协定》）、《关于中华人民共和国加入的决定》、《中华人民共和国加入议定书》及其附件、《中国加入工作组报告书》。对照科尔奈所论述的预算软约束的四大来源，中国政府在这些法律文件中对世界贸易组织的相关承诺都会以直接或间接的方式显著硬化国有企业的预算约束。

第一，在补贴的问题上，中国同意对国有企业提供的补贴将被视为专向性补贴，特别是在国有企业是此类补贴的主要接收者或国有企业接受此类补贴的数量异常之大的情况下。根据《中华人民共和国加入议定书》第10条，中国政府承诺自加入之日起取消所有与世界贸易组织《补贴与反补贴措施协定》所禁止的补贴。^[56]如果所涉及补贴是否属于禁止性补贴存在争议，中国将遵守《补贴与反补贴措施协定》中的补救措施条款:只要世界贸易组织一成员有理由认为补贴方给予的专向性补贴为禁止性补贴，就可以请求与补贴方进行磋商；如果在提出磋商请求后30天内未能达成双方同意的解决办法，任何一方可将该事项提交争端解决机构。^[57]据此，中国承诺逐步取消中央预算提供给某些亏损国有企业的补贴（1998年为74.69亿元）、以出口业绩为基础优先获得的贷款和外汇以及根据国产化率给予的优惠关税税率。随着国家对国有企业补贴项目的减少，国有企业将主要依靠自己的努力来增强竞争力，而难以寄希望于政府提供的补贴。

第二，在税收的问题上，《中国加入工作组报告书》指出，经过多年的改革开放，中国已经建立了一套符合市场经济原则的财政管理体制，并在1994年税制改革以来建立了以增值税为主体税种的税收制度。^[58]虽然中国在加入世界贸易组织的法律文件中没有直接做出关于税收问题的承诺，但中国承诺遵守的世界贸易组织的非歧视原则和透明度原则与此高度相关。基于非歧视原则，中国承诺给予外国个人、企业和外商投资企业的待遇不得低于给予其他个人和企业的待遇，特别是在生产所需投入物、货物和服务的采购及其货物据以在国内市场或供出口而生产、营销或销售的条件上。^[59]基于透明度原则，中国承诺只执行已公布的法律、法规及其他措施，并设立或指定官方刊物用于公布这些法律、法规及其他措施。^[60]这样，国有企业上缴净收入的数额只能根据统一的、公开的法规和政策来确定，最终形成国有企业和其他企业平等竞争的格局。

第三，在信贷的问题上，在《中国加入工作组报告书》中，针对一些工作组成员的关注，中国代表表示:“国有银行已经商业化，对国有企业的信贷完全按照市场条件进行。”^[61]根据《中华人民共和国加入议定书》附件9，中国承诺加入时允许外资银行向所有中国客户提供外汇服务，加入后5年内允许外资银行逐步在全国向所有中国客户提供人民币本币业务。^[62]随着金融业的开放，中国的国有银行不仅难以对国有企业进行低利率保护，而且无力承担对国有企业的软贷款，从而不得不硬化对企业的债务责任约束。^[63]这样，陷入困境的企业将难以从国有银行继续获得信贷。

第四，在价格管制的问题上，在《中华人民共和国加入议定书》中，中国承诺允许每一部门交易的货物和服务的价格由市场力量决定，并且取消对此类货物和服务的多重定价做法。除了在特殊情况下，中国不得对货物或服务实行价格控制，并且尽最大努力减少和取消这些控制。此外，中国应在官方刊物上公布国家定价的货物和服务的清单及其变更情况。^[64]此外，在《中国加入工作组报告书》中，中国代表也表示:“中国国有企业已基本依照市场经济规则运行，政府不再直接管理国有企业的人、财、物和产、供、销等生产经营活动。国有企业产品价格由市场决定，经营性领域的资源基本由市场配置。”^[65]这样，依靠价格控制来保护国有企业的做法将会大大受到限制，市场竞争将会在更加公平的条件下展开。

在民营化、法治化和分权化的战略都有明显局限的情况下，中国最高决策者相信加入世界贸易组织可以硬化对国有企业的预算约束，从而使其在市场竞争中的赢利能力不断增强。作为预算软约束概念的提出者，科尔奈虽然对国有企业真正硬化其预算约束的可能性充满怀疑，但也没有完全排除这种可能性。在他看来:“只有当私营部门逐渐发展成为有威胁的竞争者时，继续存在的国有企业管理者才会更像真正的商人。”^[66]在中国，这种“有威胁的竞争者”角色更多地是由外资企业扮演的。加入世界贸易组织，为外国投资者创造了具有更大确定性和可预测性的商业环境，也在更广泛的意义上推动了市场竞争机制的完善。没有全方位的对外开放，没有竞争性的市场环境，中国的国有企业改革将难以推进。