贸易自由化、国家自主性与国际贸易体系的法律化

第二节　贸易自由化、国家自主性与国际贸易体系的法律化

宪法是美国政治结构的基础。美国宪法第一条第八款规定:国会有权“管制同外国的、各州之间的和同印第安部落的商业”。这样，宪法赋予了国会管理对外商业的权力，而没有授予总统在贸易事务上的权力。尽管宪法对对外商业没有清晰定义，国会仍依据这一条款通过了成百上千个规定对外商业内涵的法律。^[32] 从立国之初到1934年，美国贸易政策的主导者一直是国会。1930年臭名昭著的《斯穆特—霍利关税法》（Smoot-Hawley Tariff Act）所造成的后果使美国政治精英重新考虑贸易政策制定的权力分配模式。在罗斯福政府的努力下，国会通过了《1934年互惠贸易协定法》，授权总统可以与外国政府谈判并签订贸易协定。自此，贸易政策的领导权就由国会和总统共享。因此在“1934年体制”下，国会和总统的贸易政策偏好都会对贸易政策的形成产生显著的影响。

在宪法结构没有发生重大改变的情况下，国会和总统作为政治行为体在偏好上具有相当的稳定性。根据公共选择理论的基本假设，在一个定期举行选举的社会中，政治家的首要目标是当选或者连任。正如安东尼·唐斯（Anthony Downs）在《民主的经济理论》一书中所指出的:“我们模型中的政治家所受到的激励，来自对权力、名望和收入的欲望，来自对冲突的热爱。然而，除非他们的政党最终当选，否则他们将得不到他们所渴望的任何东西。因此，我们说政党成员的首要目标是当选时，我们并没有歪曲他们的动机。”^[33] 因此，无论是总统还是国会议员都是以自身当选或连任机会最大化来确定自己所偏好的贸易政策。在美国，总统的选举和国会议员的选举是分开进行的。由于不同的选举制度，总统和国会的贸易政策偏好也显著不同。

总统是在全国范围内选举产生的，代表作为整体的美国并对全体选民负责。因此，总统制定政策的出发点应该是美国的整体利益和长远利益。我们可以将总统的偏好看作美国的国家偏好。在分析美国对外政策时，斯蒂芬·克拉斯纳就指出:“对于美国外交政策而言，核心的国家行为体是总统和国务卿，而最重要的机构是白宫和国务院。这些角色和机构与众不同之处在于他们与特定的社会压力高度绝缘，他们还拥有一系列的正式或非正式义务来促进国家的普遍利益。”^[34] 在这个意义上，美国总统所采用的政策与其自身的偏好之间的一致程度就反映了美国的国家自主性。由于对全民福利的更大关注，总统往往更支持有助于提高全民福利的自由贸易政策。

与总统相比，国会议员的偏好来自其分散的选举体系。国会议员是在州和国会选区这样的次国家政治单位下选举产生的，即100个参议员和435个众议员的选区构成了535个分离的地方选举体系。这样，国会议员首先关心本选区选民的利益。虽然某些国会议员也可能会发展全国的视角和积累外交政策的经验，但他们通常和当地选民联合而不顾及全国的或对外的政策结果。“所有的政治都是地方的（all politics is local）”很好地反映了国会议员偏好的来源。对州和国会选区而言，支持贸易保护主义的利益集团比消费者更容易产生有效的集体行动，他们的利益也容易得到议员的关注。^[35] 正如I.M.戴斯勒（I.M.Destler）所指出的:“国会是一个权力分散的机构，尤其容易屈服于有组织的利益集团的压力。因此，如果国会凡事顺其自然，如果寻求利益和相互提携的政治能畅通无阻，就会产生高水平的贸易壁垒，这对某些集团有利，却损害了整个国家的利益。”^[36] 这样，国会议员对狭隘利益的眷顾往往使其更容易成为国内特殊利益集团的“俘虏”而倾向于贸易保护。

相对而言，总统具有更大的自由贸易倾向，而国会具有更大的保护贸易倾向。在“1934年体制”下，由于总统和国会在贸易政策上分享立法权，受到更多社会利益集团影响的立法机构在总统推进其政策偏好时成为主要的否决者。这样，美国的国家自主性在贸易政策领域中会遇到“否决困境”。

但是，总统并非只能被动地适应现有的制度。对美国总统史的研究已经表明，总统可以运用其权力和权威来推动对自己有利的变革。斯蒂芬·斯克夫罗内克（Stephen Skowronek）将其称为“总统创造的政治”。一方面，总统在行使自己权力的时候可以有效地运用自己所拥有的资源，以此达到实施变革的目的；另一方面，总统可以通过自己获得的权威来证明自己所采取的行动的合理性和所实现的变革的正当性。^[37] 与国会等国内否决者不同，总统及其领导下的行政机构处在国内体系与国际体系的交界处。当总统的偏好与国会的偏好显著不同时，这一位置会给总统带来重塑美国政治基础的难得机会。

随着20世纪70-80年代美国经济的相对衰退和国会改革运动的兴起，国内特殊利益集团对国会施加了更大的压力来保护他们的利益。美国经济在1970-1982年为负增长，人均国内生产总值也下降了1个百分点，美国工人的平均实际工资在1973年以后就停止增长。^[38] 汽车和钢铁等某些产业因不能适应这个较为不利的环境而使自由贸易在国内变得富于争议。作为本选区主要产业利益的代言人，许多国会议员对自由贸易产生了越来越多的怀疑。此时以分权和程序公开为目的的国会改革运动令自由贸易的前景更加黯淡。虽然国会的改革运动在根源和目标上都与贸易无关，但分权和程序公开却使特殊利益集团获得了更多的机会向国会议员施压。随着参众两院的议事程序更为透明，熟稔贸易事务的参议院财政委员会和众议院筹款委员会越来越难以阻止大会对极端的贸易保护法案进行投票。随着关税在贸易政策中的重要性不断下降，在70年代以来凸显的非关税壁垒问题——如政府采购、产品标准和补贴——使两院的其他委员会也参与了贸易政策的确定。这样，特殊利益集团更容易通过与其关系密切的议员来影响国会的立法。I.M.戴斯勒认为:“在20世纪80年代和90年代初，国会似乎打算在几个场合中推翻战后的自由贸易政策。”^[39] 简言之，在这个时期，国会在贸易政策上的保护主义倾向显著加强了。

基于减轻国会压力的需要，也基于对自由贸易的信仰，里根（Ronald Reagan）政府一上台就确定了一系列雄心勃勃的贸易自由化目标，并开始在这个方向上寻求国际共识。作为保守的共和党人，里根宣扬自由市场的重要性，承诺减少政府对经济生活的干预，并采取将会活跃美国经济的政策。^[40] 在里根“经济复兴计划”中，美国政府将致力于（1）减税；（2）降低联邦政府开支增长率；（3）减少政府管制经济的规章制度和政府在经济方面的作用；（4）控制货币供应增长率。^[41] 在贸易事务中，里根总统和历届美国总统一样也倾向于降低壁垒和扩大贸易。但是与前几任总统相比，里根所面临的国际经济环境却是走向更大的保护主义。比如自从70年代中期以来，欧洲国家企图保护自己的传统工业，在工业品和温带农业产品方面，西欧市场变得更加封闭。欧共体的扩大则加强了“这种内向趋势”。^[42] 在新一轮保护主义浪潮兴起的背景下，里根在国内遭受了更大的保护主义压力。“因为国际贸易体制越是被视为效率低下，让例外弄得千疮百孔，认为遵守其规则符合美国利益的说法就越不可信。”^[43] 用时任财政部长詹姆斯·贝克（James Baker）的话说，奉行自由贸易原则的里根总统被迫“向美国工业提供的贸易救助多于大半个世纪以来的任何一位前任”。^[44] 在这种情况下，里根总统及其领导下的行政机构开始求助于国际贸易体系的重构来改变贸易政治的博弈舞台，以抵挡来自保护主义的国内压力。

1981年6月，美国贸易代表威廉·布罗克（William Brock）在经济合作与发展组织（OECD）部长级会议上宣布:“今天我们正在经历通货膨胀和经济萧条，我们必须抵制由此产生的来自保护主义的压力。”他呼吁经济合作与发展组织采取行动来应对未来的贸易问题。^[45] 1983年5月，在七国集团威廉斯堡峰会上，美国提出发起关税及贸易总协定的新一轮谈判。^[46] 1984年2月，布罗克在四方会谈（美国、欧共体、日本、加拿大）中提出讨论新一轮谈判的内容。1985年春天，布罗克宣称，“我们需要多边谈判，而且现在就需要”，否则，“当贸易体系正濒临崩溃时，我们的商业共同体将会指控我们虚度时光”。^[47] 1986年9月13日，里根总统在广播讲话中呼吁发起包括服务业、知识产权和投资在内的新一轮谈判。9月14日，关税及贸易总协定部长级会议在乌拉圭的埃斯特角城（Puntadel Este）召开，乌拉圭回合谈判启动了。鉴于关税及贸易总协定争端解决机制的明显缺陷，美国谈判代表在乌拉圭回合谈判中提出了改革这一机制的问题。1991年12月，各方达成了《建立多边贸易组织协定》草案，这一草案充分反映了美国政府在争端解决机制上的观点，即争端解决是“司法性”的而非“政治性”的，是“规则导向”的而非“结果导向”的。1993年12月15日，即乌拉圭回合谈判的最后一天，美国贸易代表米基·坎特（Mickey Kantor）提出新组织的名称应该从多边贸易组织（MTO）改为世界贸易组织。这样，无论是在实质上还是在形式上，世界贸易组织这一国际贸易制度都优先反映了美国政府的偏好。

作为否决者，国会在法定权力上可以批准或者否决乌拉圭回合协定。一些国会议员声称新的争端解决程序将会侵蚀美国的主权，但这一程序恰恰是美国谈判代表长期以来孜孜以求的。^[48] 这样就发生了所谓的“1994年主权大辩论”。^[49] 但在“快车道”程序（fast-track procedure）下，国会两院议员只能在一个封闭规则下投票，即不允许对法案进行任何变更。由于没有修改的机会，又不愿承担直接否决该协议的责任，这些反对者只能以批准来换取政府在其他方面的一定妥协。这样，在克林顿（Bill Clinton）政府和参议院多数党领袖鲍勃·多尔（Bob Dole）之间达成无碍大局的少许妥协后，国会最终批准了乌拉圭回合协定。作为对外政策议程的发起者，总统在创立国际制度上具有了立法机构难以企及的比较优势。

随着1995年1月1日世界贸易组织的正式成立，新的国际贸易制度显著改变了美国贸易政治所处的制度环境。用I.M.戴斯勒的话说，“美国贸易政治将进入一个新的时代”。^[50] 在这个新时代中，总统可以运用和自身偏好更一致的国际贸易制度来改变仅仅在国内博弈中形成的政治均衡。作为法律化程度提高的主要指标，世界贸易组织在义务性和授权性上的法律化导致了政府向国际组织更大的授权，从而使国际因素与国内因素之间在美国贸易政治上的重要性发生了有利于前者的变化。^[51] 这种变化显著降低了行政机构在国会压力下的脆弱性。“即使国会可以搁置或拖延世界贸易组织所要求的国内法修正，国会在1994年之前所享有的相对优势实际上已经缩减了。”^[52] 具体来说，世界贸易组织在以下三个方面有助于总统及其领导下的行政机构实现自己的贸易政策偏好。

首先，总统拥有向世界贸易组织争端解决机构提出申诉的权力，从而获得了议程设定的优势来达成自己的目标。乌拉圭回合谈判的结束并非意味着总统在议程设置权上的优势丧失。恰恰相反，世界贸易组织正式成立后，总统在贸易政策上作为议程设定者的角色更加突出。在美国参与贸易政策制定的各种机构中，只有总统所领导的行政机构可以作为美国整体的代表向世界贸易组织争端解决机构提出申诉。因此，总统可以根据自己的偏好来选择申诉的时机和内容，从而确立对相关日程设定的主导权。柯达—富士胶卷案就充分反映了这一议程设置的权力给总统带来的优势。

20世纪90年代，柯达在美国胶卷市场上面临着来自富士的挑战。柯达认为日本政府对国内胶卷市场的保护有意地阻止了柯达和富士之间的公平竞争，从而使富士可能利用在本国市场上取得的垄断利润对美国市场进行低价倾销。在来自纽约州的参议员丹尼尔·帕特里克·莫伊尼汉（Daniel Patrick Moynihan）和阿方斯·达马托（Alfonse D’Amato）的支持下，柯达力图推动美国对日本采取单边制裁。但是在克林顿政府看来，竞争和反垄断问题并不涉及国际贸易法的传统领域，此外单边制裁将会伤害美国与日本这对当时最大的贸易伙伴之间的关系。克林顿总统决定将柯达的要求提交给世界贸易组织的争端解决机构。柯达并不支持这种以规则为基础的争端解决方法，但是当总统明确表示不能采用单边制裁时，柯达只好接受总统的选择。^[53] 1996年10月16日世界贸易组织成立了“日本——影响日常用胶卷和相纸的措施”一案的专家组，并于1998年3月31日散发了最终报告。专家组认为，美国未能表明争议的措施剥夺或减损了美国的利益，也未能证明日本的措施违反了国际贸易法。^[54] 有趣的是，美国政府作为败诉方并没有在规定的期限内提出上诉。这样，世界贸易组织既减轻了总统在国内所面临的政治压力，同时又避免了贸易制裁对美日关系的负面影响。

其次，总统可以运用世界贸易组织的遵约要求来反对国会的各种保护主义立法。尽管世界贸易组织的多数裁决仅仅要求行政机构的行动，但也有一些裁决不可避免要求国会采取立法行动。鉴于世界贸易组织争端解决机制所获得的授予性权威和道义性权威，总统可以更有力地运用国际制度和国际法的武器来对抗国会的保护主义立法。正如亚历山大·汤普森所观察到的，通过运用世界贸易组织法律化的争端解决程序，总统在国会走向保护主义时可以两种方式对其加以限制:一种是基于违反国际规则的理由事先反对保护主义立法:另一种则是在世界贸易组织挑战保护主义立法后利用这种否定性裁决来对付国内的保护主义集团。^[55] 这种限制一方面来源于美国对世界贸易组织所承担的正式国际义务，另一方面也来源于世界贸易组织的规则向国内法的转化。

作为批准乌拉圭回合协定的法案，《1994年乌拉圭回合协定法》（URAA）使美国对世界贸易组织及其实质贸易协议的承诺转化为国内法，并确立了美国参与世界贸易组织争端解决机制的程序。根据这一法案，世界贸易组织争端解决机制约束了美国在全国、州和地方各个层次上管理规则的变化。参议院财政委员会和众议院筹款委员会可能会赞同或反对专家组的裁决，但这些委员会实际上并没有改变总统行为的权力。^[56] 相反，当国会的行动为遵约所必须时，白宫会持续地督促国会服从世界贸易组织的裁决。2003年美国贸易代表罗伯特·佐立克（Robert B.Zoellick）在众议院筹款委员会上申明:“美国应当具有服从世界贸易组织规则的义务。我们承认，遵约所要求的每一事项涉及敏感的利益。但是美国应当信守诺言，正如我们要求其他国家必须这样做一样。作为最大的贸易国，世界贸易组织的规则服务于美国的利益。我们将和国会紧密合作来找到解决这些问题的方法。”^[57] 在这个意义上，国际贸易体系的法律化为总统克服贸易自由化的阻力提供了更多的政治资源和更有力的法律工具。

再次，世界贸易组织所授权的制裁形成了制度化的议题联系，使总统更有可能动员亲自由化的利益集团向国会施加压力。当遵约要求国会采取立法行动时，如果国会不愿接受损害国内利益集团的裁决，国会是否修正国内法仍难以预测。由于保护主义集团在采取集体行动上更为有效，亲自由化的利益集团必须解决其集体行动问题才能抵消保护主义集团对国会施加的强大压力。也就是说，“忽视保护主义压力的能力取决于亲自由化集团组织和动员的愿望，正是这些集团受益于自由贸易。如果缺少出口者或其他具有自由贸易立场的相关集团的支持，政府将发现它很难保持自由贸易政策”。^[58] 迈克尔·吉利根（Michael J.Gilligan）的理论分析表明，互惠贸易协定会缓和亲自由化集团的集体行动问题。^[59] 由于总统所协商的互惠贸易协定将自由化的收益集中于特定的出口行业，这些出口者就具有更强的动机为互惠而非单边自由化展开游说。^[60] 在出口行业动员起来的压力下，国会也不得不同意减少美国的贸易壁垒以换取海外市场的准入。

与一般的互惠贸易协定相比，世界贸易组织争端解决程序更加法律化，制裁和补偿的程序也更加精确和限定。当美国为本国进口竞争行业提供贸易保护时，受到伤害的其他国家会根据世界贸易组织的授权采取报复性关税来惩罚美国的出口者。这样，因报复性关税而受损的出口行业更有可能动员起来反对保护主义。朱迪思·戈尔茨坦就此指出:“这些出口商利益集团在没有关税及贸易总协定/世界贸易组织的情况下不一定能真正联合起来，但现在他们已经认识到对抗保护主义集团的压力是符合其利益的。”^[61] 在出口行业的支援下，进口依赖型行业也可以更有效地争取贸易自由化的目标。随着贸易争端解决程序在世界贸易组织框架下的完善，总统及其领导下的行政机构可以更有效地动员亲自由化集团向国会施压来修正其保护主义立法。

基于以上三种原因，世界贸易组织显著地改变了美国贸易政治的既有均衡，并使这一均衡发生了有利于总统以及行政机构的变化。也就是说，国际贸易体系的法律化增强了总统在国内贸易政治中的自主性。即使总统在推动创建世界贸易组织时无法确切地知晓这一选择带来的所有政治后果，世界贸易组织建立后对美国贸易政治的实际影响也和总统最初创建世界贸易组织的主要动机相符，即对抗来自国际和国内的贸易保护主义。

作为美国贸易政治在新的千年中的重大事件之一，《伯德修正案》（Byrd Amendment）的立废不仅是“美国与世界的博弈”，更是美国国内的政治博弈。这一保护主义法案的最终废除反映了国际贸易体系法律化对国内政治均衡所产生的深刻影响。鉴于这一“关键性案例”涉及的是在世界贸易组织做出否定性裁决后国会是否修正国内法的问题，我们在过程追踪中将集中关注后两种原因。