三重张力关系

党对国家和社会的整合依靠宏大的一元双塔结构的体制，这一体制在具体运行中实际上面临着三重主要的张力关系。这三重张力关系分别是：（1）党与科层制政府的张力；（2）中央与地方的张力；（3）专业分工与统一协调的张力。

党与科层制政府的张力

党和科层制政府的张力是在中国共产党对政府进行统一整合的背景下出现的，它表现为党对科层制政府的整合与科层制政府的自主性之间的冲突。关于这一点，前面已经作了比较详细的分析和说明。党作为整合组织肩负着将国家与社会统一整合到党的伟大政治纲领与社会计划中来的重任。党必须利用各种组织化手段来实现这一目标。这就是之前已经论述过的几种典型的整合手段：意识形态的思想整合，确保政党的政治价值与政治纲领得到国家与社会的高度认同，为政党提供政治合法性；组织的人事整合，大量地吸收党员，将社会精英吸入政党体系中，并将这些人推荐到国家科层体制中去，保证党在组织人事上对国家科层体制的高度领导与控制；纪律控制手段，纪律手段是党在战争年代逐渐建立的保证政党的高度统一的有力工具，纪律手段用于执政党和政府中，保证了党的纪律的高度权威地位；工作的归口管理和请示报告制度，用这种科学分工和请示报告制度实现党在重大方针政策上的高度知情权和否决权，确保庞大国家中党对地方和部门政策的高度指导功能和干预功能。这几种主要的整合手段是中国共产党保证其对科层制政府高度领导权威的工具，一直是中国科层制政府的重要特征。

面对党的高度整合，科层制政府形成了一定的依附性特征，但是科层制政府也具有特殊的自主性。科层制政府并不是完全没有自主权的依附于党的领导与控制之下。科层制政府的自主性表现了政府和政党之间的持久张力。政党面临着科层制政府的自主性并没有完全将其扼控，而是有限度地保护、利用，总是给予科层体系一定的自主权，帮助政党积极有效地实施其政策。在当代中国的行政历史中，这一张力一直在变化着，有时候政党完全取代了科层制政府，将政府的所有工作都纳入政党的权力范围。有时候，政党进行改革，有意识地退出微观的行政领域，赋予科层制政府处理这些具体行政事务的自主权力，特别是在改革开放时期，“党政分开”实际上就是这一趋势的政策化表现。党政分开将党与政府的工作权限提高到了制度化的高度，赋予了政府管理行政事务的规范权力。这是现有一元双塔结构最具稳定性和活力的时期。当然这一结构仍然具有前面所分析的不可确定因素，比如人事的不确定性，这一因素在关键的时期成为这一结构出现波动的主要原因。

中央与地方的张力^[1]

一元双塔结构中的第二个张力是中央与地方的张力。这一张力本质是单一制国家体制下代表全局利益的中央和代表地方利益的地方政府之间的冲突。中国历史上就是一个大一统的国家，其文化特征表现出高度的同质性和一体化。中国共产党尽管根据从苏联学习的马克思主义建立了一套崭新的国家制度，但是这一制度在本质上还是与传统文化保持高度的一致性^[2]。中国共产党确立单一体制国家注定了当代中国必然会出现传统中国就一直存在的中央与地方的冲突。这一冲突也是任何单一体制国家都必然面临的利益整合与区分的矛盾问题。如何将统一国家的利益整合起来维护庞大国家的主权与发展需求以及如何在统一体制下调动地方的积极性、协调地方的关系、发展地方的经济社会生活是当代中国执政当局必须首先考虑的问题。

这一张力主要表现在中央与地方在政策过程的分工方面的不一致性。在单一制国家体制下，中央扮演着政策的决策者角色，负责对全国性的重大政治决策作出规划、方案选择和最终确定，中央政府是全国性的政府，高高在上地督促和监控着地方政府的行为。而地方政府在这一体制下，扮演的是对中央政策的执行者角色。地方政府是中央政府的下属机构，对中央政府负责，有责任也有义务执行中央制定的全国性政策。正是这种政策过程分工的不一致性产生了两者的张力。中央政府从全盘考虑，制定出全国性的总体政策，而这一政策并不一定可以照顾到所有地方的政治利益，甚至是有的地方得到收益，而有的地方遭到损失。中央的政策无论如何都要通过地方政府来实施，没有地方政府的合作，这些政策都不能收到实效。但是，政策本身所具有的难以平衡的特征增加了政策在不同地方执行的差异性。得到政策收益的地方自然非常欢迎这种政策，非常积极地配合中央的政策行为，而将要受到政策直接或间接损害的地方自然会抵制这些政策，采取各种变通的行为来抵制这些政策的有效实施，减弱其政策功效。例如改革开放初期的沿海开放政策中，沿海地区如广东、福建等省都非常欢迎这一政策。因为这一政策赋予了两地其他地方缺乏的财政自主权和经济发展权力，两省在这些政策的推动下获得了长足的进步，排到了中国最富裕省份名单的前列。但是，与此相反，西部不发达省份对这些政策存在很多异议，有的甚至是不公开的反对，因为这些政策导致了国家财政的倾斜，以及省市资源的不合理调配。这一问题对于资源丰富的西部省份来说尤其重要，这一点在鲍大可的《中国西部四十年》一书中有详细的记载。

对于北京目前优待沿海地区的政策，我听到了大量的批评——有些是公开的、直率的，有些是温和的、巧妙的。例如，一位政府官员说：“在内蒙古，专家不赞同沿海政策。他们认为中央政府应该平等对待中国的三条线。西部有丰富的资源，它的发展对国家有好处，但我们技术力量仍很薄弱，我们认为中央政府应该给西部同样的优先权……假设‘沿海政策’一直持续到本世纪末，它会不幸地增加西部和沿海地区的差别。”另一位则直率地说：“我不同意给沿海地区优先权，这会使得西部地区相对更落后，国家的这种政策不对。”^[3]

中央与地方的张力是历史以来一直存在的现象。历史事实说明，这一张力得到较好的协调和平衡，中央与地方两层的积极性都会得到提高，国家的整体实力就会得到提升。反之，如果这一张力趋于紧张，中央地方关系向其中任何一方倾斜，都会导致其中一方做大，国家整体结构不稳，社会发展受阻，甚至会出现无序的严重问题。比较典型的是“大跃进”时期和“文化大革命”时期，中央的高度放权，地方和社会享受从未有过的自主权，国家虚假信息泛滥，权威被无形地“虚置”，国家权威受到极大的挑战。改革开放以来，由于执行自由经济政策，地方与社会的主动性在经济领域得到大规模的释放，国家经济出现了前所未有的发展。经济自由主义政策一方面赋予了地方开展经济创造活动，另一方面也促进了国家整体经济实力，提高了中央的经济权力和其他权力，所以总体上中央与地方的权力处于双赢的状态，出现了一种联合协调关系。西方有的学者认为，中国开放政策的一个重要特点是中央政府拥有把其外资政策的决定权与省政府政策选择权协调起来的能力。美国学者蒙蒂诺拉（Gabriella Montinola）等人的一项研究得出结论认为：

中国经济上的成功主要应归因于其独特的中央与地方结构，他们称之为“维护市场的体制”。蒙蒂诺拉等人认为，只要与国家的计划指导相一致，省和直辖市政府就有权通过他们自己的立法，并且实际上对其所辖范围内的经济掌握着基本的权力。尽管有一定程度的自治，省和直辖市在这方面的立法还是有助于加强中央政府的计划指导，如1986年的《鼓励外国投资条例》^[4]。

而这正是中央国家最希望达到的目标。江泽民在党的十四届五中全会闭幕式的讲话《正确处理社会主义现代化建设中的若干重大关系》（1995年9月28日）中分析中央和地方的关系时指出：改革开放以来，实行权力下放，地方积极性得到充分发挥，有力地推动了改革和发展。这是一条重要经验，应当充分加以肯定。但在这个过程中，也出现了一些新的矛盾和问题。有的地方和部门过多地考虑本地区、本部门的局部利益，贯彻执行中央的方针政策不力，甚至出现了上有政策、下有对策，有令不行、有禁不止的现象；应当由中央集中的则集中不够，某些方面存在过于分散的现象。我们既不允许存在损害国家全局利益的地方利益，也不允许存在损害国家全局利益的部门利益。在新形势下，必须更好地坚持发挥中央和地方两个积极性的方针。总的原则应当是：既要有体现全局利益的统一性，又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性；既要有维护国家宏观调控权的集中，又要在集中指导下赋予地方必要的权力。当前应抓紧合理划分中央和地方经济管理权限，明确各自的事权、财权和决策权，做到权力和责任相统一，并力求规范化、法制化。必须加强中央的统一领导，维护中央权威。宏观调控权必须集中在中央，中央在制定政策时要充分考虑地方合理的利益和要求，地方要自觉服从和顾全大局，正确运用国家赋予的必要权力，调节好本地区的经济活动。只有把中央和地方两个积极性都发挥好，才能使国民经济既生机勃勃又持续健康地向前发展^[5]。

当然，以上所谈到的只是一个方面，还有另一方面的情况是，经济上还是存在中央与地方的不协调问题。地方经济和中央经济、地方经济与地方经济之间还存在着不合理的恶性竞争，出现了严重的地方保护主义，造成国家资源的浪费和效益的减损（关于这一问题，后面将详细论述）。另外，这一张力是不稳定的，很容易受到不确定因素的影响。制度化基础的先天不足没有给这一张力建造一个稳定、公开的平台，所以张力一直处于敏感的波动之中。有的学者将这种新中国成立以来中央与地方关系总结为三次大的波动：第一次是20世纪50年代中后期至60年代前期，改进行政体制与“大跃进”运动；第二次是20世纪70年代前期：下放与“文化大革命”；第三次是20世纪80年代以后，扩大企业自主权与改革^[6]。这种周期性的波动集中反映了中央地方张力的持久存在和周期性紧张的问题。

专业分工与统一协调的张力

第三种张力是作为巨型组织的国家必然面临的组织结构与功能上的冲突。任何巨型组织都必然面临统一协调和专业分工这两个问题，而这两个问题正好形成了一种张力。在一个封闭的巨型组织内部（如大型的跨国公司、企业集团等），这种张力可以在集中资源和明确制度的措施下，得到相对有效的解决，或者至少可以将其波动性控制在一定程度内。但是在外向型的国家体制中，这种张力受到太多因素的影响，不可能在一个封闭的组织框架内和小规模的组织运作中得到缓和，它关系到这个国家的宏观体制、组织结构、组织技术以及各种外部的不确定因素。

巨型国家中权力最先需要解决的问题是如何进行职能配置以面对不同社会领域的复杂需求，这一配置根据组织的专业分工原理，将国家权力配置为不同专业、不同领域的亚权力系统以应对不同领域、不同行业的变化和要求。根据专业分工来设立的权力组织就是不同的部门。在单一制国家，中央政府的部门肩负着统一整个国家相关领域的管理事务的权力。如2003年成立的国务院直属机构“国家食品药品监督局”就是国务院综合监督食品、保健品、化妆品安全管理和主管药品监管的直属机构，负责对药品（包括中药材、中药饮片、中成药、化学原料药及其制剂、抗生素、生化药品、生物制品、诊断药品、放射性药品、麻醉药品、毒性药品、精神药品、医疗器械、卫生材料、医药包装材料等）的研究、生产、流通、使用进行行政监督和技术监督；负责食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故查处；负责保健品的审批^[7]。这个部门的成立是针对因为各种假冒伪劣的食品和药品泛滥而造成的越来越突出的食品和药品安全方面的问题，其目的是保证全国人民生活和医药方面健康与安全。这一组织是全国性的，代表国务院履行食品和药品管理方面的中央职权。

为了在全国实施部门组织的权力，将国家权威伸展到地方和基层，掌权者继续将这一组织建立到地方和基层，形成了由一个权威的中央机构和无数个基层神经末梢一样的微观组织体构成的庞大的专业组织网。这一组织网络直接地履行着单一国家的专业职权。根据这一逻辑，国家权力被分化在不同的专业职权机构中，如教育部、农业部、商业部、外交部、公安部、财政部等，而与此相应在地方和基层也建立了大量相对应的机构，从最高层中央垂直构建到最底层社会，形成了纷繁复杂的组织板块。这些从上到下根据单一职权对应构建的组织板块被称作“条条”。中央建立的许多职能部门，而地方也建立这些部门的分支机构，从中央到地方就形成了“条条体制”^[8]。部门管理权主要体现在人、财、物方面，其中财、物往往成为地方竞争的目标。改革开放后，地方为发展经济，纷纷与有关部委“拉关系”，“跑部（步）钱（前）进”正是对“部门行政”的形象描绘^[9]。

条条体制适应了权力专业化的需求，但是在中央和地方都遇到了新困难，即被分散的权力如何统一协调以应对综合性的社会问题。条条体制按照部门专业化建立，可以最大化地适应特殊领域特殊社会问题的需要，但是现实社会中许多问题都是综合性的，并没有完全与组织环境隔离的纯粹现象。解决一个问题的时候往往需要整体的协调才可以将它做好，否则就会陷入一个组织隔离引起的陷阱当中。这就是平时人们经常批评的“头痛医头、脚痛医脚”式的割裂式的行政服务。这种服务除了可以在一定限度内解决部门社会问题，并不能从整体上和根基上修正问题的生成机制。在一定时期，这些问题还会复生。所以统一协调的要求与专业分工形成了一种组织功能上的张力。统一协调被用来从更高的国家利益角度和宏观视角来考察地方的经济和社会需求，指导地方的政治策略。统一协调形成一种互相联动的机制，可以在地区之间、国家与地方之间架起沟通的桥梁、跨越组织专门化形成的隔离、减少组织障碍产生的资源浪费。所以，一般来说，组织职能化越强的时候，对高层的协调需求也更大。

统一协调机制的重要性越来越得到政府的重视，人们越来越希望通过加强统一协调来平衡不同地区的关系，调动上级和下级单位的双重积极性，增强国家和地方的综合性资源生产能力。不论在中国还是外国都存在这一现象。中国是个大国，各个部门之间的隔离和中断从国家建立初期就出现了，所以如何建立有效的沟通和协调机制，最大化地利用国家资源和国家权力就成为政府的重要课题。为了完成这一课题，中央政府经常建立跨部门的协调机构，如新中国建立初期的各个大委员会，经济贸易委员会、政治法律委员会、文化教育委员会都属于这种性质的部门。2000年政府机构改革中，将对外经济贸易部和商业部合并为商务部的目的就是将这两个分别对外和对内的政府部门统一起来，建立一个协调内外贸易的国家政府部门。

国外的情况也是如此。“新公共管理”运动中，美国的地方政府注意到了这一问题，它们提倡所谓的“社区中的政府”就是将政府的专业服务机构建立在社区中，在社区中统一协调地提供服务。这样可以克服专业服务机构缺乏沟通和协调、相互隔离造成的服务不配套、整体协动机制不畅、责任感不高等毛病。戴维·奥斯本（David Osborne）引用了美国一位学者对专业服务和社区关心之间差别的分析，主要有：社区比服务机构更加对其成员具有责任关切；更加了解问题、更能解决问题，并且更加具有关切性、灵活性与创造性等^[10]。