高校现代化治理的话语变迁

作为一个独特的社会主体，高校在社会系统中的地位以及组织化发展始终是学术研究和实践运行不可回避的问题。就法律地位而言，高校与社会系统中其他主体间的关系，与社会整个运行体制密不可分。相应地，高校的组织化发展以及由此衍生的话语也随着社会整个运行体制而变迁。因此，研究高校现代化治理的话语变迁，必须以宏大的视野，立足于整体性的社会体制，才能更清晰地认知高校在社会系统中是如何存在、发展以及发挥作用的。

一、高校的演进脉络

高等教育是指以培养专门的高级人才为主要目的的教育，其与基础教育的根本区别在于专业性，而从事高等教育的机构即高校。从这个意义上讲，我国高等教育历史悠久，专门从事高级人才培养的机构也源远流长，比如汉代的太学，已作为全国最高的教育机构而存在，而唐代的国子监，则类似于我国现代的公立高校，宋代的书院亦闻名遐迩，堪称中国封建社会时期民办或私立高校的典范。尽管中国古代学府与现代大学具有诸多显著区别，但二者均具有培养符合特定历史社会需要的专业人才的功能，因此，广义上，“高校”是在特定社会形态中从事高级人才培养的机构。

以1840年鸦片战争为起点，近现代以来，真正意义上的大学——“京师大学堂”，作为中国近代以来第一所国立大学，正式开启了中国近现代高等教育的征程。此后，国民党政府建立了包括国立广东大学、国立中山大学、国立浙江大学、国立同济大学、国立北平大学、国立清华大学、国立武汉大学、国立北京大学、国立北平师范大学等在内的多所国立大学，而共产党也创办了以中央红军大学为代表的军事院校以及以陕北公学（中共单独创办的第一所高等院校）、中国医科大学（中共创办的第一所医科院校）、老延安自然科学院（中共创办的第一所理工类院校，北京理工大学的前身）、老延安大学（中共创办的第一所综合性大学）、老延安民族学院（中共创办的第一所民族类院校，中央民族大学的前身）、老延安外国语学校（中共创办的第一所外语类院校，北京外国语大学的前身）等在内的高等院校，新中国成立后，这些高等院校中的绝大多数被保留下来，它们是我国当前知名高校的前身。新中国成立以来，1950年以华北大学为基础，成立了第一所综合性大学——中国人民大学，这是当时全国规模最大、实力最强的大学。此后，我国高校与共和国共成长。

改革开放以来，随着资本投资的多元化，我国在坚持高校公办的基础上，民间资本逐渐成为高校办学经费的来源被予以认可，民办大学作为一个新事物呈现在公众面前。据考证，早在1980年，我国第一所民办大学——湖南九嶷职业技术学院（今湖南九嶷山学院）成立，从而开创了民办高等教育的先河。也有学者认为我国民办高等教育的起源更早，应追溯到1979年2月创办的向前会计职业学校（今湖南中山财经专修学院），虽然该校确已从事民间办学行为，但从事的仅仅是初等或中等职业教育，而非真正的高等教育。此外，也有说法认为1982年创办的中华社会大学（今北京经贸职业学院）应属改革开放后第一所民办高校。尽管关于新中国成立或者说改革开放以来第一所民办高校存在分歧，但毋庸置疑，自1977年恢复高考以及1978年12月中共十一届三中全会以来，在很短的时间内，民办大学即问世。1982年重新修订颁布的《中华人民共和国宪法》第19条明确规定，“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”，为民办高校的发展奠定了宪法基础。然而，民办高校的发展并非在此后的短时期内出现“井喷”现象。直到1992年邓小平南方谈话确立了社会主义市场经济地位，1993年国家教委颁布了《民办高等学校设置暂行规定》，1997年颁布了《社会力量办学条例》以后，民办高校的法律地位才被得到真正认可，民办高等教育发展也才确立了方向。1999年普通高校扩招，高等教育进入大众化时代，进一步促进了民办高校的迅速发展，特别是1999-2005年，短短数年间，民办高校的数量由25所增至252所，增长了9倍，而在校生则由2.2万人增加到105.17万人，占到普通高校在校生的15%以上，民办高校平均在校生也从967人增加到4170人，民办高等教育已初步形成规模。公开数据显示，截至2014年7月9日，我国民办高校已达到444所，目前约为450所。

二、高校与社会体制

从我国大学的发展历程来看，其所处的社会体制大体上可分为以下四类：一是以皇权为中心的封建社会时期，“家国一体”，某种意义上，国家统治实际上是家族统治，统治阶层为了稳固政权根基，需要广纳贤才，培养适应统治需要的人才，而普通民众则在“学而优则仕”的激励下，主动地配合国家统治的需要，同时，在“仕途”这个唯一的道路上，不得不借力和利用国家提供的招贤纳士平台，通过参加不同层级的考试，以期中举。在这种社会体制下，教育主要是以“家”为中心的私人化教育，国家鼓励和认可具有学问的人士独立地开办私塾学堂，就连皇室教育亦是如此，从皇家学子到平民百姓，从基础教育到高等教育，无论是以国家名义还是教书先生个人开办，教育的科层化程度很低，国家对教育的干涉主要停留在宏观引导上。二是清末以及计划经济时代，政治与社会体制的高度集权化在教育领域表现得尤为突出，此时的高等教育完全由政府所控制，高校也被作为政府的附属机构而存在。比如清末开办的京师大学堂，既是全国最高教育机构，同时也是教育行政机关，既直接从事教育活动，也行使国家教育行政职责；而计划经济时代，“单位”成为社会的原子，人们被纳入到“单位”的框架内，教师是高校的“教师”，学生则是高校的“学生”，高等教育体系中的高校、教师、学生之间存在着严格的身份依存关系，这种现象在当前高校中仍留有历史的印迹。三是在基本理顺不同主体独立性地位的社会体制下，国家与其他社会主体均被作为具有独立人格的“存在”，尽管二者之间存在着某些行政关系，但在广泛的非行政性社会关系中，二者的地位是平等的，均具有法律上的独立人格。此时的高校与政府并无绝对意义上的隶属关系，或者被领导与领导关系，但由于高等教育并非“私事”，而是与国民素质提升和民族与国家可持续发展息息相关的社会公共事务，国家有责任和义务举办和促进高等教育，也有义务出资举办高水平的大学来实现上述目的，教育行政主管部门便具有存在的现实必要性，它不仅代表政府从事高等教育的宏观规划，而且通过对高校的行政管理来实行对高等教育的监管，因而，在此社会体制下的高等教育是政府主导下的、具有很强公益性的国民教育。四是在国家、社会、个人三大主体并存的社会体制下，除了国家与个人之间的二元并存外，“社会”被作为一个相对独立的系统，与国家、个人之间分别发生关系，并发挥着独特的作用。从“意志”的层面来讲，“社会”与个人相似，具有较强的自治性，此时的高等教育尽管也承载着提升国民素质、服务社会的功能，但高校与政府的关系有所疏松，政府更侧重于宏观政策和依法监督，与办学有关的具体事项则由高校自行决定，实行的是高校自治。

因此，古往今来，尽管高校是一个独立的个体，但高校是否具有独立的社会地位，高校是否具有自主的办学权，高校能否自主地开展教育教学和科研活动等，均与宏观的社会体制存在着密切联系，甚至可以说，社会体制决定着高等教育以及高等教育机构——高校，如果脱离社会体制去研究高校的一切问题，尽管可能从细微处认识高校本身，但也很容易陷入“横看成岭侧成峰”的迷境。只有立足于社会体制，才能从更高的视角和更广的视野审视高校及其运行机制。

三、以高校为中心的话语

立足于高校得以存在的上述四类社会体制，对高校运行的表达存在较大差异，这也进一步表明，高校的存在意义以及作用发挥空间，与特定的社会文化密切相连，而社会需求以及由此形成的社会运行状态对高校的定位具有至关重要的影响。

总体而言，我国高校的话语表达形态大体上可分为四类：

（一）纯粹的自主话语

即国家层面只为高校确定了总体方针和人才培养方向，而如何培养人才，国家对此基本上不予以干涉，甚至高校的经费也由办学单位自筹，高校拥有充足的自主性话语权。比较典型的是我国封建社会时期的私塾性质的书院。自秦汉以来，我国逐渐形成了较为完备的人才选拔（实际上是“文官”选拔）体系，尽管不同时期的人才选拔标准有所区别，比如由“百家争鸣，百花齐放”到“罢黜百家，独尊儒术”以及宋代以来的程朱理学等等，由于不同时期统治阶层的统治理念和思想具有一定差异，但人才选拔的基本程序并未发生根本性变化。统治阶层秉承的思想理念以及他们所崇尚的治国理政的经典书籍，就是高层次人才必须精通的学问，也就是所谓的高等教育的“大纲”和“教材”，与初中级教育通用，从县试、府试到院试、乡试、会试、殿试，考试的核心几无变化，但正如中国的传统文化那样，到更高层次（比如乡试、会试、殿试）的人才选拔环节，考试内容变幻无常，没有常例，但却不超乎各个层次教育的总体要求。在这种社会形态下，统治阶层只需要对“教育大纲”进行审定，就能对教育起到提纲挈领的作用，其统治思想就是绝好的“指挥棒”，其次，其任务在于严明考试纪律，确保考试的公平公正。只要做到了这两点，就足以为社会选拔出优秀至少合格的人才，至于如何培养人才，统治阶层无须过多地介入。出现这一状况的另一层重要原因在于，我国封建社会具有高度的家国同质性，从普通百姓到皇家贵族，“家”的概念深入人心，所谓的“国”实际上家族统治下的“家”，在“分封制”以及爵位可继承的时期，“家”分享着“国”的部分权力，为了能够被国家所选中，每个家庭（或家族）均会积极地组织私人性质的教育，所谓的“高等教育”亦是如此。因此，高等教育的自主权完全在于私塾式的高等教育的举办者，他们会自觉地与统治阶层的“指挥棒”保持一致，只有这样，才可能达到“学而优则仕”的目的，否则，如果逆行之，除非在朝代更替的动乱期，可能会出现更具号召力的治国理政谋略，进而可能以起义的方式在获取政权的基础上，使该思想谋略获得合法性和正统地位，否则，这样的教育可能导致的结果将是难有“出头之日”。就此而言，高等教育机构（高校）运行的纯粹自主话语，也并非绝对的自由，而是根植于并受制于特定社会的运行机理。

（二）管理话语

从上述论述中可以看出，高校在社会中的定位，关键在于如何处理政府（政府是近现代以来的一个概念，古代则是官僚统治阶层）与高校的关系。当政府有意愿将高校纳入到类似于官僚行政的行政管理体系中，“管理”便是高校与其外部（政府）以及内部（师生等）关系的一个重要话语。就外部而言，政府将高校等同于或者类似于职能机构，其与行政部门的区别主要在于分工不同，从事的工作性质和任务不同，高校是以培养人才为宗旨，但高校的人才培养必须受制于政府的行政管理。为了更好地从事高校管理，政府专门设立了教育行政主管部门，对高校进行宏观政策指导和微观的运行管理。就内部而言，高校与师生员工之间也是一种管理与被管理的关系，教师在高校中以编制为抓手，建立了特定的身份认同关系，而学生则作为受教育者，应接受高校的教学安排并受其管理。以高校为中心，内外部的管理与被管理关系均存在，但在不同时期，亟待解决的关键问题和侧重点亦有所不同。比如，在计划经济时代，全社会上下均形成了“一盘棋”的组织结构，高校与政府之间的外部行政管理关系，由当时的社会环境所决定，这种关系也被社会所认可和接纳，“管理”是一个常态性的话语，也是民众所认同的高校外部关系状态。这种状态反映在高校内部，一方面，教师属于高校的“单位人”，其生活保障和社会福利均由高校以单位的名义提供，教师无法脱离这种身份性关系，高校对教师享有从日常教学任务到个人生活等全方位的管理权，但这种权力也并非单纯地体现为领导与服从关系，在教师个人生活层面，也是一种庇护或保护，如果教师脱离了高校（比如被开除），则在全社会均处于“单位”结构的状态下，他可能会丧失基本的生存和生活保障。另一方面，对于学生而言，从初等教育开始，由于小学生属于未成年人，高校对学生负有类似于监护人的义务，但高校对学生的管理，根本上在于维护高校日常教学秩序，尤其是对于不遵守校规校纪的学生，高校及教师有权进行惩戒，甚至采取体罚的方式，也被家长和全社会所接受——毕竟学校的出发点是好的，而且我国传统文化中，正如“棍棒底下出孝子”，学校对学生负有父爱主义关怀，这种观念根深蒂固。学生由高中进入大学后，这种观念并没有因学生已成年以及高校教育与之前的教育的差异性而断裂；相反，这种观念在高校中继续延续着，加上整个社会中集权管理体制，高校对学生的管理也是天经地义。因此，在该段时期，“管理”的向度在于如何加强对高校的管理，也就是政府与高校之间的外部管理关系是重点，而高校对学生的管理则因前文所述的两层因素而退居其次。自改革开放特别是我国建立社会主义市场经济体制以来，“管理”仍是高校运行的一个重要话语，但在政府对包括高校在内的各类主体的管理不断弱化，并致力于建立现代政府管理体制的过程中，“管理”的向度逐渐由外部关系转向高校的内部管理。当前，所言的“高校管理”大多是指高校的内部管理。总之，“管理”是由纯粹的自主话语的一极跨越到的另一极，极限是将高校作为或类似于政府的行政部门，随着政府对高校的干预方式的转型，“管理”话语又从外部关系转向高校内部，且该话语在迂回中有所弱化。

（三）自治话语

在高校运行话语的调适过程中，居于纯粹自主话语与管理话语之间的是自治话语，这种话语也存在于高校的外部和内部关系中。在西方国家的大学发展史上，自治话语的发端较早，且出现了大学自治的极端模式。比如中世纪的欧洲，由于行会在社会中具有重要地位，而行会普遍采取的是自我管理惯例，因而，大学的管理模式也与行会近似，具有充分的自治权。比较典型的大学自治模式有两类：一是以法国巴黎大学为典型的“教师大学模式”，教师在大学中具有极高的地位，甚至大学的领导权由教师所掌握而不是按照行政官僚体制建立的领导层；另一类是以意大利波罗尼亚大学为代表的“学生大学模式”，学生掌握着大学的领导权，大学的决策与执行事项均由学生所把控。在英国，最知名的剑桥和牛津大学，均受巴黎大学的影响，由教师议会负责大学内部事项的决策，然后交由院长和学者进行执行和管理。自实行社会主义市场经济体制以来，我国高校的自治话语也在不断地增强，与西方大学以内部自治为主不同，我国高校同时面临着外部和内部的自治。首先，在管理话语的变迁过程中，高校与政府之间的行政管理关系逐渐弱化，为高校在社会中成为完全意义上的独立主体释放了空间，高校在外部关系中的自治权逐渐扩大，而且对于高校无法自治的事项，有关法律法规等进行了制度化的规定，这为高校自治划定了边界。其次，在弱化外部管理而强化内部管理的过程中，一方面，高校管理话语并未彻底消解，其原因在于高校内部确实存在着大量管理性事务，这些事务不因话语变迁而消失，比如对教师的考核，对学生的日常管理等，尽管理念上由“管理”转向“服务”，有效的管理也确实是高质量的服务，但这些事项仍具有意志单向性的特性；另一方面，与管理话语相伴，自治话语呈现出递增的趋势，并不断地侵蚀和蚕食管理话语的适用空间，无论在教师群体还是学生群体中，均出现了较为强烈的自治呼声，且重新建构或正在解构已有的组织结构，比如自治性的学生群体不断涌现，班级事务交由班级成员自行决定，二级学院的自治权不断扩大，各类代表教师意志的组织的功能不断加强等。最后，具体而言，高校的自治话语可分为三个不同的向度：一是高校与教师之间展开的行政管理权与学术权力的冲突，如何切实地保障教师的学术自由以及对学术问题的评价权力（这涉及到教师的切身利益，比如职称评定等，主要看教师的学术成果，但如何评定学术成果的等级，采取怎样的规则来认定学术成果和学术能力；再如，大多数科研项目采取的是申请审批制，如何对课题申请进行科学的评价）。二是高校及其代表——教师，与学生关系中的学生自治问题，包括学生对涉及个人切身利益事项的知情权、参与权、表达权和监督权如何实现，哪些问题可由学生个人或学生团体自主地决定或开展，等等，学生已不再是被动的接受者，而是积极主动地投入到高校的宏观发展和微观运行中，学生的意见和建议成为学校决策和管理中不可忽略的参考项甚至是决定性因素。三是高校内部组织机构的自治问题，主要是二级学院的自主权不断扩大，高校将不属于学校层面统一安排的事项交由学院，由学院内部按照民主决策机制进行表决，原则上，高校尊重学院的决策结果。目前，我国各高校正在大力推进以大学章程为核心的规章制度建设，实际上是在高校内部建立起制度化的协调运行机制，为二级学院、教师和学生分别提供制度化的自治空间。

（四）治理话语

“治理”原本不属于一个热门词汇，而且该词的使用源远流长，比如古代的河流治理等，但大多用于自然工程领域，而将“治理”用于制度建设则相对较晚，对“治理”的词义阐释则主要出现于20世纪中叶以后。词源意义上，作为动词，“治理”具有两层基本含义：一是处理、整修，比如治理水利等；二是管理、统治。比如《荀子·君道》：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门赛矣，公义明而私事息矣”，《孔子家语·贤君》：“吾欲使官府治理，为之奈何”，《汉书·赵广汉传》：“壹切治理，威名远闻”，等等，均将“治理”用于政府行政、社会管理等领域。学术层面，“治理”被作为经济学术语，用于研究组织结构，比如公司的法人治理结构等，目的在于用这一新型的话语来解决与公司有关的各类主体的相互作用以及由此产生的各类问题，即存在多元主体的情况下，如何做出最大限度地满足不同主体诉求和利益的决策，由谁来执行该项决策，如何实现对决策执行过程和结果的有效监督等。随着高校内外部关系的变化，高校运行中所涉及的主体尽管未发生根本性改变，但他们的地位产生明显变化，使得由管理话语下“政府——高校——师生”之间的单向度、一维性的社会关系渐渐解体，不仅与高校紧密相关的主体被解放出来，而且其他利益相关者也被吸纳进来，形成了多极、多层次的社会关系，在此形势下，如何对不同主体的意志进行协调，从而在平衡中实现高校的有序健康发展，这与公司的法人治理具有同质性，而且高校属于法律意义上的事业单位法人，尽管与企业法人具有性质区别，但其内部运行均面临着诸多共性问题。基于这些共性，“治理”便从公司法人治理引入到教育领域，被作为研究教育教学机构运行的新话语。

四、高校现代化治理的当代语境

在纯粹自主话语、管理话语、自治话语和治理话语的话语分析框架下，我国高校运行目前处于多种话语体系的混合状态。即，除了纯粹自主话语已不存在外，管理、自治、治理等均被作为研究与高校有关的主体及其权利或权力运行的关键词，在这种混合状态中，若进一步检索研究高校的热门词汇，以此来凝练高校运行的话语则会发现，当代语境下的高校现代化治理，除了“治理”外，还有一个核心词——现代化。对此，较有代表性的话语包括：高等教育规律、现代大学制度和依法治校。

（一）高等教育规律

高校现代化治理必须遵循高等教育规律，其根本在于从教育质量上下功夫，同时解决高等教育的效率问题。《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010-2020年）》亦明确指出，“提高质量是高等教育发展的核心任务，是建设高等教育强国的基本要求。”大学承担着人才培养、科学研究、服务社会和文化创新等职能，人才培养是大学的基本职能，高等教育也必须以人才培养为中心，其规律性就在于适应人才培养与高等教育发展中的本质联系和一般趋势。高校现代化治理应当以有利于人才培养为基本出发点，促使高校更好地实现大学的各项职能，但最根本的仍然是如何不断地提高人才培养质量。

理论层面，大学的人才培养需要处理好以下几对关系：一是教育价值观层面，坚持社会本位还是个人本位，即举办高等教育是为了满足社会的需要还是为了满足受教育者的个人需要。社会本位主义认为，高等教育的直接目的在于满足社会的现实需要，高校是以培养符合社会要求的专门人才为根本目的，正如古希腊柏拉图的教育观认为的，教育的目的在于培养符合“理想国”需要的哲学王和军人，而我国传统的儒家教育亦是以促进个体的社会化为目的，使受教育者接受儒家伦理规范，从而成为有教养的“士大夫”。个人本位主义则认为，高等教育的目的在于促进个人的个性和理性发展，培养出全面发展的和谐的个人，其源于亚里士多德的“自由教育”理论，我国道家代表人物老子也主张教育的目的在于提高个人修养。二是教育目标观层面，坚持通才教育还是专才教育。我国古代的高等教育实行的是通才教育，西周时期即已提出高等教育的培养目标，即“大学之道，在明明德，在亲民，在止于至善”，并以“六艺”为教育内容，而汉朝时期同样提出“以教化为大务”，主张培养符合封建统治需要的通才。西方的古代教育亦是如此。以古希腊的人文教育为例，其以文法、修辞学、辩证法、音乐、算术、几何学、天文学等为基本内容，目的在于培养身心全面发展的理想人格。近现代以来，随着科技革命的兴起，社会分工、知识分化，这为专才教育提供了可能，高等教育的目的在于培养某方面具有专才的专业人员，主要是根据行业需要和具体岗位设计人才培养目标和教育内容。三是教育发展观层面，坚持英才教育还是大众教育。英才教育的目标在于利用稀缺的高等教育资源来培养社会精英，而大众教育则强调扩大高等教育者的数量，为民众提供更多的接受高等教育的机会，这反映了高等教育发展的两个基本阶段和不同的发展方式。

因此，某种程度上，高等教育规律就是关于高等教育的价值观、目的观和发展观等在内的具有客观性、普遍性和必然性的发展趋势。有学者将高等教育基本规律概括为高等教育必须适应和促进社会的发展和大学生德智体全面发展，前者又包括高等教育必须适应和促进政治、经济、文化、科技和人口的发展^[1]，其实是对社会本位抑或个人本位的教育价值观的讨论。事实上，社会本位主义与个人本位主义均具有一定的合理性，同时也存在着片面性和局限性，杜威曾主张教育应当使“个人特征与社会目的的价值协调起来”，实践中也不存在绝对的社会本位或个人本位，因此，高等教育应当寻求两种价值的协调与整合，培养符合社会需要的、个人全面发展的人才。就教育目的观而言，尽管高等教育是以培养专门人才为目标，但课程设置应当坚持专业课程与通识课程的结合，特别是当前学科界限逐渐被打破，社会更需要宽口径、厚基础的人才；从高等教育的发展阶段来看，世界各国均从英才教育迈向大众教育，高等教育的毛入学率不断提高，这也反映了高等教育的民主化趋势。因此，我国的高等教育应坚持“三个面向”，立足于社会需求，着眼于个人全面发展，坚持社会的整体性，倡导交叉学科，培养基础知识扎实、专业技能提出的更多的专门人才，高校现代化治理也应服务于这一基本规律。

（二）现代大学制度

某种意义上，现代化的重要向度之一即制度化。高校现代化治理必须遵循高等教育规律，这是基于高等教育的独特属性而言的，但高等教育规律需要具体化为一系列的制度，最重要的是现代大学制度。关于现代大学制度的内涵，较有代表性的学说包括大学内外部关系体系说、大学行为能力中心说、主体权利义务关系说等。归纳起来，现代大学制度旨在解决以下两个基本问题：第一，形式层面，它是由一系列规则组成，是关于大学的组织、运行以及与相关因素之间的关系的规则，属性上属于关系范畴，既包括大学伦理、权利义务等关系，也包括不同要素之间的主体性关系；第二，实质层面，它是关于“什么是现代大学”以及“如何使大学成为现代大学”的理念以及以此为指导形成的规则。

现代大学制度的建立与大学职能的发展密不可分，高校现代化治理也是以大学职能为核心。自洪堡开创了大学科学研究职能以来，教学与科研是大学的两项重要职能，同时现代大学还具有服务社会和文化创新等功能，现代大学制度的目的在于促进大学更好地实现其职能，同时也因大学职能的发展而发展。因此，现代大学制度是一个动态变化的制度体系，它反映了现代大学的共性，是对高等教育规律的制度化，是关于现代大学的办学理念、精神实质、价值取向以及各要素之间的关系等的高度概括。进入信息化时代以来，现代大学面临着传统与现代、传承与创新、制度规则与学术自由、主体性与依存性等多元问题，现代大学制度的重要作用在于：一方面，确保现代大学的独立性地位，使大学能够依据高等教育法律法规自主地进行办学活动；另一方面，确保现代大学成为真正意义上的思想圣地，源源不断地传播科学文化，并保持着足够的科学创新能力，不断地发现和创新人类文明成果。

基于此，现代大学制度主要包含以下层面内容：一是现代大学制度对高等教育结构的总体规定。主要包括专科、本科和研究生教育的层级结构，高等教育的学科门类与专业结构，公办与民办的办学形式结构，各类高校的能级结构以及区域分布结构等。二是高校与内外部各主体之间的法律关系，主要是高校与举办者、办学者、教职工、学生以及社会等之间的关系。特别是深受计划经济体制的影响，我国高校行政化倾向仍较严重，师生的主体性仍存在着进一步释放的空间，而随着投资主体的多元化，举办者与办学者相分离，以及“双向选择、自主择业”的就业政策不断深入人心和大学服务社会职能的不断加强，其与社会的联系更密切，现代大学已不拘泥于其与师生的内部关系，而是需要协调和规范大学的外部关系，使其既具有主体独立性，又能够与各主体保持健康、和谐的关系。三是现代大学的治理结构，主要指的是大学的管理体制、运行机制以及由此形成的显性的组织结构。我国大学的投资主体从公办一元转向公办与民办相结合，实行的是“两级管理、以省级统筹为主”的管理体制和党委领导下的校长负责制，大部分高校采取的是“大学—院系”的两级结构，规模较大的高校采取的是“大学—学院—系”三级结构，在大学层面，由各职能处室行使相应的管理职权。在此类组织结构体系下，现代大学制度从宏观上确立了大学与二级单位之间的职责和权利义务关系。此外，广义上，现代大学制度本身属于文化的重要组成部分，其对现代大学的理念、宗旨、特色等精神内涵的概括，既是大学文化的具体体现，也是现代大学制度的重要内容。因此，现代大学制度对大学的组织和运行具有指导意义。

（三）依法治校

在现代大学制度的话语中，高校管理被作为一个关键词，既包括对高校的管理，也包括高校内部的管理，但主要指的是后者。由于制度化管理的基本表现形式即是规则化管理，强调的是明确的规则在高校管理中的作用，这在某种程度上与大学法治具有相通之处。党的十五大提出依法治国方略以来，法治逐渐成为治国理政的基本方式，高校治理也进入了依法治校的时代。

所谓依法治校，是指将学校以及有关主体纳入到法律框架内，严格按照教育法律法规进行办学活动。依法治校是依法治国基本方略在教育领域中的体现，其基本含义主要包括：一是治理规则的明确性。强调教育法律法规在学校办学和治理中的基础性作用，学校的一切活动不得违反教育法律规范。二是治理规则的体系性。除了教育法律法规外，还存在着不同层级的规范性文件，特别是学校为了实现教育教学目的，制定了各类规章制度，这些规则均是治校的依据，但基于“下位法不得违背上位法”的法理，这些规范性文件不得与教育法律法规相违背。三是治理的形式性与实质性。古希腊哲学家亚里士多德指出：“法治应包括两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”^[2]其中，“已成立的法律获得普遍的服从”，表征的是法治的形式外观，而“大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律”，则强调了“法”的品质要求，用现代话语来表达，“法治”即“良法善治”。

高等教育规律、现代大学制度、法治均属于文化范畴，以前二者相比，中国特色社会主义法治文化建设包括以下基本要素：1.终极目标：社会福祉；2.核心价值：公平正义；3.外观形式：法律至上；4.根本症结：权力规制；5.实质要义：权利保障；6.法治形态：良法善治。^[3]“权利义务”是法学的一个极其重要的概念，“依法治校”除了强调规则之治外，更重要的是通过明确各方的权利义务来实现高校治理的法治化。此外，法治具有程序性特征，非常注重程序的正义性原则，依法治校必须严格按照法律程序进行治理。就此而言，依法治校语境下，高校现代化治理至少包括以下内容：一是以明确的规则为依据，上至教育法律法规，下至以大学章程为核心的高校规章制度，均是高校治理的依据，且这些依据必须具有“良法”之品质，且下位法不得与上位法相抵触；二是高校治理的法律程序性，无论是举办者、办学者等主体与高校的关系，还是高校的各类行为，均应严格按照规范性文件所确立的程序进行，任何违反程序的行为均与依法治校的要求相悖；三是以规制权力为重点，主要包括政府对高校的权力干预和高校对师生的行政化管理，切实将权力关进制度的“笼子”里；四是与规制权力相辅相成，依法治校以保障权利为最终规则，高校外部关系层面，主要在于保障高校的独立法律地位以及办学自主权，而高校内部则是依法保障师生的合法权利。

五、结语

从上述高校治理语境来看，高等教育规律居于统领地位，是对于高等教育本质的概括，高校是承担高等教育职能的机构，只有以高等教育规律为导向，才能不断地实现其职能，高校也才具有存在的意义；现代大学制度是对高等教育规律的具体化，是确保“现代大学”具有“现代性”的制度规范，使之成为真正意义上的“现代大学”，彰显了高校治理的规范化、制度化和外在化；法律法规是最强力的制度规则，随着依法治国方略的确立和深入人心，“依法治校”成为包括高校在内的学校治理的新话语，将高校纳入到法治框架内，使高校治理“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。然而，上述三种话语并非逐级递进的关系，我国当代的高校治理应当以高等教育规律为统领、不断健全现代大学制度，并持续推进依法治校，实现高校治理的法治化。