关于高校银行贷款风险控制的探讨

摘　要：随着高校贷款规模的扩大，其造成的财务风险也逐渐显露出来。有效防范和控制贷款风险，是保证高等教育事业持续健康发展面临的一个重大而紧迫的任务。要有效防范和化解高校贷款风险，必须增强贷款风险意识，加强对高校贷款的宏观控制，严格贷款程序，合理制定高校偿还贷款计划和建立贷款风险预警机制，并切实增加对高校的财政投入和给予高校一定的信贷优惠政策，缓解高校的偿贷压力。

关键词：高校贷款；贷款风险；风险控制

改革开放之后，我国高等教育投资呈现出多元化的格局，而利用银行贷款则成为一个重要经费渠道。随着我国高校连年大幅度扩招政策的实施，银行贷款在高校建设和发展中的作用更加突出，所取得的效果也更加明显，但由于一些高校贷款规模过大，造成的财务风险也逐渐显露出来，给高校的发展带来较大的负面影响。如何合理利用银行贷款，有效防范和控制贷款风险，是保证高等教育事业持续健康发展所面临的一个重大而紧迫的任务。本文拟结合河北省高校贷款情况，对高校贷款风险的成因、特点及其防范和化解对策进行探讨。

一、高校银行贷款风险状况及其成因

目前，高校贷款已成为全国普遍存在的问题。据有关部门提供的资料，全国高校贷款余额4000多亿元，其中,教育部直属高校的贷款余额2000多亿元,相当于全部学校全年国家财政拨款的总和。河北省高校是利用银行贷款较多的省份之一，目前省教育厅有直属高校31所，2001年以来，先后有26所高校向银行贷款。截至2008年底，高校累计贷款余额达70亿元，相当于省属高校预算内外资金全年收入的总和。总的看河北高校贷款分布不均衡，主要集中在本科高校特别是省重点骨干大学，在19所本科高校中，18所高校都有银行贷款，到2008年底贷款余额为65亿元，占高校贷款总量的92.8%；9所重点骨干大学贷款余额为50亿元，占贷款总量的71.4%。有4所高校贷款余额分别超过7亿元，占贷款总量的50.1%。贷款期限1至10年不等，年利率为5.31%～5.94%。有的贷款采用信誉贷款形式，有的贷款采用收费权质押形式。贷款主要用于新校区征地和新、旧校区基本建设。此外，还有一部分贷款用于教学仪器设备、基础设施配套、实验室建设等。形成高校贷款过多的原因是复杂的，概括起来主要有三个方面：

（一）高校的快速发展和资金不足的矛盾，使高校的贷款数额迅速攀升

一是招生规模迅猛扩大。1998年以来，为了落实国家关于高校扩招的政策。满足广大人民群众子女接受高等教育的愿望，推进高等教育大众化进程，高等教育招生数量大幅增长，高校办学规模迅速扩大。为适应新的形势要求，解决办学条件不足的问题，从2001年开始，河北省一些高校开始谋划建设新校区，有些学校则在现有校址进行扩建和改造，相继建设了一大批教学楼、实验楼、图书馆、学生公寓等。在财政资金严重短缺的情况下，高校要搞如此大规模的建设，只有通过向银行贷款的方式筹集资金。二是教育经费投入不足。近几年来，虽然河北省财政对高等教育的投入逐年增长，但与高等教育的发展速度相比还有较大差距。1998年省教育厅直属高校在校生为8.31万人，2004年达到了37.6万人，增长了3.5倍。而同期省级教育财政拨款由58668万元增加到140074.83万元，仅增长了1.4倍，而且增量部分几乎全部是人员经费。2004年河北省出台的高等教育附加费被取消，每年减少专项经费约1亿元。三是高校收费水平偏低，尤其是本科专业每生每年仅收取3500元，占学校培养成本的比例较小，而且还要返还学生生活补贴约500元，学校可支配的资金很少，对学校的收费收入造成了较大影响。为缓解事业发展与财政投入严重不足的矛盾，利用银行贷款成为弥补资金不足的有效办法。四是教学评估等特殊因素的影响。按照教育部的统一部署，近年来河北省不少高校先后接受本科教学水平评估。由于河北省高等教育基础薄弱、历史欠账较多，而教育部制定的评估指标较高，学校的占地面积、生均校舍、生均教学仪器设备等普遍不足，要达到国家有关规定要求，顺利通过国家的评估验收，仅靠学校现有财力是远远不够的，需通过向银行贷款解决燃眉之急。如果达不到教育部评估规定的要求，学校就会受到减少招生指标、亮黄牌甚至停止招生等处罚，使学校发展及声誉受到较大的影响。从河北省的情况看，凡是接受教学评估的高校，大都向银行贷款较多。

（二）贷款带有很大的盲目性，而且偿还贷款意识差，造成较大的财务风险

一是有的学校领导偿还贷款的责任意识不强，只顾眼前，不顾长远，“拿明天的钱办今天的事”，甚至存有“前人贷款后人偿还”的思想，造成了“一任举债几任难还”的严重状况。有的则存有严重的依赖思想，认为学校是社会公益事业，学校拿银行的资金搞建设，应由国家偿还贷款，把银行贷款当成国家财政拨款，从贷款时起就没有认真考虑过将来偿还贷款的问题。二是有的学校在确定贷款时，没有进行科学论证，不考虑学校的偿还能力，盲目向银行申请贷款，随意铺摊子上基建项目，为学校的长远发展埋下了隐患。有的学校片面认为贷款越多越好，甚至陷入了“贷款搞扩招，扩招收入还贷款”的误区，导致学校债台高筑，资金运行成本大，财务风险严重。三是一些高校缺乏勤俭办事业的思想，盲目追求高标准。在基本建设中没有牢固树立和坚持“坚固、实用、够用”的思想，片面追求“高、大、全”（标准高、规模大、设施全），大举借贷建设高标准、豪华型的教学和基础设施，给学校造成了不必要的、沉重的经济负担。

（三）金融部门和教育主管部门监管不严，为高校过度贷款提供了外部条件

一是银行贷款政策宽松。高校贷款一旦出现风险，首先会对发放贷款的银行造成冲击和损失。因此，在贷款涉及的所有部门中，金融部门应该是最为谨慎和严格的，但实际上银行对学校贷款实施了宽松的政策，这就使得高校贷款问题变得更为复杂。银行作为一个特殊的企业，它主要是通过贷款利息来取得经济利益的。前些年不少工厂、企业经营状况不好，银行向企业投放贷款风险较大，迫使其寻找和开辟新的投资领域。高校的收入主要靠财政拨款和收取学费，收入相对稳定。在高校连年扩招的背景下，银行把高校当作发放贷款的一个重点领域，并制定了一系列优惠政策，如变相降低贷款利率，简化贷款手续，允许学校实行“倒贷”，为高校贷款提供了诸多方便条件。在对高校贷款控制方面，银行起着关键作用。银行贷款政策过于宽松，势必导致高校贷款规模过快增长。二是高校行政主管部门对高校贷款管理不严。有些地方由于片面强调高校办学自主权，学校贷款完全成了自己的行为，学校贷不贷款，贷多少款，贷款用于什么，都由学校自己决定，实际上教育行政主管部门对贷款失去了监控权。随着贷款数量的增加和财务风险的增大，教育行政主管部门开始关注高校贷款问题，但并没有建立一套有效的制约办法和措施，及时应对和控制高校贷款中出现的风险。

二、高校银行贷款的特点及风险分析

高校是一个特殊的事业单位，一方面，它属于社会公益事业，所需资金基本上由国家财政予以保障。另一方面，它属于非义务教育，教育培养成本由国家和受教育者本人共同分担。从国家对高校实行的政策来看，高校具有较大的自主权。这些对高校贷款管理有着直接的影响，也使高校贷款的风险具有了自己的特点。下面，试对高校贷款的特点和风险加以分析。

（一）贷款采用收费权抵押的办法

按照国家现行有关规定，上级行政主管部门不得为高校银行贷款提供担保，高校向银行贷款不得用单位的资产作抵押，但社会企业可为学校贷款予以担保。这些规定是规范高校贷款，防止贷款风险的有效措施。但同时也为学校取得银行贷款带来了困难。不少企业由于经济实力较差，不具备担保的资格，有些企业虽然经济能力较强，但因怕承担风险又不愿为学校担保。在这种情况下，银行与学校要想达成贷款协议，必须寻找一种双方都能接受的方式，于是就拿学校的收费权作质押。就银行方面来说，由于学校的收费账户设在发放贷款的银行，这既可以为银行带来经济利益，又能够对学校收费资金进行直接的控制，实际成为一种变相用资产做抵押的方式。当学校不能按期偿还贷款时，银行虽然不能像对待完全担保形式那样对学校的收费收入全部予以扣除，但可采取暂缓拨款、适当扣除收费收入等办法，这既能使学校留有少量的资金维持运转，银行又可陆续收回贷款资金。从某种意义上说，采用收费权质押的方式，比用学校资产（固定资产）做抵押的方式，银行扣款更便利、更直接，因此，使学校贷款风险更具有突发性。银行一旦采取扣款措施，就会打乱学校的经济秩序，严重影响学校的正常运转。

（二）高额贷款与高标准校内津贴并存

这是高校贷款的一个明显的特征。为了适应高校之间激烈竞争的新形势，引进和留住人才，学校不断提高校内津贴标准，这成为一个很大的开支项目，给学校的经费支出造成巨大的压力，其单靠学校正常的经费收入是难以承受的，必须依靠银行贷款作支撑。从表面上看，学校的贷款主要用于基本建设和购置设备等方面，而没有直接用于发放校内津贴。但在实行综合预算的情况下，贷款资金和校内资金是实行统一安排的。正因为学校取得银行贷款，使得总的可支配资金大大增加，才能够拿出更多的资金用于发放教职工津贴，这实际上是用银行贷款变相发放津贴。如果将大量的资金用于基本建设、征用土地，当学校贷款出现风险时，还可通过变卖资产等特殊措施来取得收入或抵顶贷款，而津贴是一种纯消耗性的开支，它不能形成固定资产。因此，高贷款、高津贴所带来的潜在风险则更大。随着学校贷款还款高峰期的来临，贷款的风险将日益凸显，“高贷款、高津贴”的局面将难以为继。而学校的津贴一旦大幅度下降，将会造成拔尖人才的流失，影响教师队伍的稳定。

（三）采取滚动贷款的方式

高校开始向银行贷款时，大都是为了扩大学校规模，改善办学条件，满足教学需要，一旦规模扩大了还需要继续贷款，促使贷款规模和招生规模交替上升，陷入了“水多了放面，面多了放水”的怪圈，贷款像滚雪球一样越滚越大。为了缓解还款的压力，不少学校采取用新贷款偿还旧贷款的办法，即通常所说的“倒贷”。这种办法虽然能够延缓贷款的偿还时间，但是并没有从根本上解决债务风险问题，而且延缓贷款还要支付更多的利息，相应加重了债务负担，使学校最终付出更大的代价。近年来，我国金融机构对高校贷款政策做出重大调整，由原来的适度放宽改为严格控制，贷款余额较多的学校很难再从银行取得新的贷款，这样就切断了滚动贷款的链条，给学校的资金运转和调度造成很大困难。特别是计划用贷款搞基建项目的学校，一旦不能按照原来预计的时间取得银行贷款，就可能出现半拉子工程的现象，造成严重的浪费。

（四）贷款主要形成了固定资产

高校属于事业单位，它取得的贷款资金主要用于基本建设，形成了固定资产，而不能转化为偿还贷款的资金。高校贷款虽然不像工厂企业那样容易打了“水漂”，但也不具有企业可能出现的高回报。高校通过贷款形式的固定资产属于国有资产，不能用于偿还银行贷款。如果将其变成资金，就必须变卖土地和校舍。而要变卖土地和校舍，还要受到国家政策的限制。企业贷款风险不好预测，具有不确定性，而高校贷款相对好预测，具有准确性，这是高校贷款与企业贷款一个明显的区别。这些特点说明，高校贷款过多必然造成财务风险。

（五）通过贷款进行校区置换

通过旧校区置换来进行新校区建设，是扩大学校规模的有效途径。但在实际运作上两者难以同步进行，必须先建设新校区，然后才能变卖旧校区。这就需要通过银行贷款先启动新校区建设，等置换旧校区取得收入后再偿还银行贷款。一般来说，旧校区处于城市的中心位置，属于黄金地段，出售的价格较高。而新校区地处偏远的地方，价格相对较低。本来通过贷款来启动新校区是没有风险的。但是，校区置换不是简单地用变卖旧校舍的资金来进行新校区建设。新校区的占地面积、建筑规模、建设标准等往往远远超过旧校区，其投资规模也远远大于旧校区变卖的收入。这样如果不进行科学合理的规划，也会形成债务风险。

（六）学校与下属单位贷款混在一起

在规模较大的高校，一般都有一些独立的二级单位，如后勤集团、附属医院、校办工厂、科技公司等，它们属于独立的经济实体，在对外经济活动中具有独立的法人资格。但这些单位与社会企业又有明显的不同，不是完全意义上的法人。有些学校往往处理不好与所属二级单位的关系，由二级单位随意贷款，放任不管，造成的风险最终转嫁到学校身上，由学校偿还贷款。这样就弱化了二级单位的责任，加重了学校的经济负担。

三、防范和化解高校贷款财务风险的对策

《高等教育法》规定：“高等学校的财务活动应当依法接受监督。”学校贷款作为高校财务活动一项重要内容，理应接受教育主管部门的监督。从财政预算管理角度讲，高校取得的收入均要纳入学校的预算管理。从表面上看，银行贷款虽然不同于财政拨款和学校预算外收入，但将来偿还这些资金主要靠财政拨款和学校收费收入。因此，在贷款的管理上，现在的银行贷款就是未来的财政收入或学校收费收入。对于财政拨款和收费收入，教育行政主管部门和财政部门则要按照预算管理的规定加以管理。正是基于这一点，教育部、财政部曾出台有关文件，明确要求要控制高校贷款规模，防止财务风险。从实际工作中也可以看出，由贷款引发的问题，已对高等教育的健康发展造成较大的负面影响，如不加强宏观调控和规范管理，贷款的风险将会越来越大。对此，必须引起高度重视，并采取切实有力的措施，对高校贷款进行有效的控制。

（一）增强贷款风险意识

高校要坚持科学的发展观和正确的政绩观，正确处理当前利益与长远发展的关系，事业发展与经济承受能力的关系。坚持“合理规划，量财办事，适度举债，稳步发展”的方针，以高度的责任感和强烈的事业心，精心谋划高校的建设和发展，把学校发展从偏重规模扩张真正转移到更加注重提高质量上来。要合理有效地利用贷款，贷款要有利于学校的长远发展。同时，必须牢固树立“谁贷款，谁偿还”思想，学校作为贷款的主体，必须承担偿还贷款的主要责任。要充分认识盲目贷款的危害性和严重性，增强防范意识，把财务风险控制在最低限度。

（二）加强对高校贷款的宏观控制

按照“总额控制，区别对待，分类指导”的原则，实行贷款备案审批制度，以控制高校贷款的总规模。教育行政主管部门要根据学校的发展规划、财政拨款、收费收入和资产等情况，分别核定学校向银行贷款的总额度。对于通过利用银行贷款进行校区置换的高校，要根据校区置换的预计收入和新校区建设整体规划投资等情况，适当增加贷款额度。在贷款额度之内由高校直接向银行贷款，并向教育行政主管部门备案。超过贷款额度的，必须经省有关部门批准后，方可与合作银行签订贷款协议。高校贷款规模不能超过学校的偿还能力，学校年度内偿还贷款本金及利息的数额不能影响学校的正常运行。对于贷款较少或贷款较多但偿还能力较强的高校，要进行正确引导，提前制定防范措施，防止出现财务风险。对于贷款规模过大的学校，原则上不得再贷款，以防止贷款风险升级。对于通过贷款进行在建工程项目建设的，要帮助学校调整建设规划，尽量压缩投资规模。

（三）切实增加教育投入

要把教育摆在优先发展的战略地位，强化政府行为，加大财政对高等教育的投入力度，依法保证教育经费的增长。政府应为高校承担一定的还债份额。我国一些经济发达的省份，如广东省对于全省高校的100多亿元债务，全部由省级财政列专项资金偿还。其他一些省份也拿出相应的资金为学校偿还部分债务。河北省省级财政应每年增拨专款，用于学校的贷款贴息或补助。补助办法按照学校规模、财力、债务情况确定。各市也要根据财力和所属学校的债务情况，安排相应的资金。对高校实行按学生数和综合定额拨款，使经费水平随着学生人数的增加而相应增长。同时，要切实解决高校收费中存在的“本专倒挂”、成人教育收费偏低、名校热门专业偏少等突出问题，此外，将国家下达的本科招生计划增量部分主要用于独立学院，扩大其招生规模，增加学校收费收入。总之，要多形式、多渠道筹措资金，缓解学校经费紧张的状况，增强学校抵御贷款风险的能力。

（四）实行优惠政策

一是金融部门要适当调整信贷政策，继续实行“银校合作”。对确需后续建设的学校，在符合条件的前提下，金融机构要继续给予贷款支持，保证其信贷规模。对到期偿还贷款确有困难的学校，金融机构要创造条件，允许其办理延期和倒贷手续，并实行优惠利率，不得加收利息和其他费用。积极创造条件，探索债务重组。可利用国家中长期贷款，统一置换学校原有贷款，改为长期贷款，实行宽限期和优惠利率，学校统一在置换银行设立资金账户。通过以上措施，缓解高校集中还款压力，切实化解债务风险和危机。二是有关部门要完善老校区土地置换政策。政府要支持高校依法进行老校区土地和资产置换。高校老校区土地和资产转让给社会公益事业单位的，其所得收入除扣除转让成本费用外，全部返还学校；高校老校区土地和资产转让其他单位的，高校除向当地政府缴纳转让成本等少量的费用外，其余部分归学校所有，主要用于新校区建设。

（五）严格贷款程序

贷款高校对于贷款的项目和额度，必须经过严格、科学的论证，并充分征求广大教职工的意见，在此基础上由领导班子集体研究决定。在申请贷款过程中学校要如实向银行提供财务情况，不得用学校的资产作质押进行贷款。要建立贷款责任制，将学校贷款资金管理情况作为对高校领导干部经济责任审计的重要内容。同时，要加强对贷款资金使用的管理，严禁将贷款资金用于对外投资、科技开发、捐赠、支付罚款项以及平衡预算，严禁用贷款资金提高或变相提高校内津贴，确保贷款资金合理有效使用。

（六）合理编制高校偿还贷款计划

凡有银行贷款的学校，都要根据本单位发展规划和偿还能力等因素编制贷款计划，并将每年的还款资金全部纳入年度预算。同时，要多渠道筹措资金，大力压缩不必要的开支，精打细算，坚决反对一切追求奢华、超标准的浪费行为。要合理控制校内津贴的发放，减轻学校的经费压力。教育行政主管部门和财政部门要对学校还款预算进行严格审查和监督，保证还款资金落实到位。

（七）建立贷款风险警示机制

为加强学校贷款的管理和指导，提高风险控制能力，要参照教育部、财政部制订的“高等学校银行贷款额度控制与风险评价模型”，制定符合本地情况的评价指标体系，对学校的贷款情况进行客观的评价和分析，并建立预警机制。要高度重视不同形式贷款在运行中出现的问题，对贷款风险指数较高的学校及时提出警示，并相应提出对策。要加强监督检查，对无视财务风险，继续盲目扩大贷款规模的学校，教育行政主管部门可通过扣减专项资金、暂停财政专项资金申请等方式对其进行处罚，对于造成严重后果的，要依法进行责任追究。

参考文献

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《河北经贸大学学报》2009年4期，岳凤霞