对我国民办高等教育发展的探讨

对我国民办高等教育发展的探讨

宁波大红鹰学院　沈云慈

中国民办教育经过二十多年的发展，从无到有，从弱小到形成一定的规模，取得了一些成就，目前已进入快速发展时期。据教育部统计，2007年全国民办高校297所，在校生163.07万人；独立学院318所，在校生186.62万人；民办其他高等教育机构906所，各类注册学生达到87.34万人。民办高等教育学生规模达到437.03万人，占2007年全国各类高等教育学生数（2 700万人）的16.19%。2005年，厦门大学高教所潘懋元教授预测，到2020年，当我国高等教育大众化毛入学率达到30%～40%，全国高校在校生数达到4000万左右时，民办高校及在校生数将达到高等教育总量一半以上。到那时，民办高等教育将会为国家提供更加多样化的教育资源，为和谐社会建设提供更多的最基本的和谐元素。

一、我国民办高等教育存在的不足

当前我国民办高等教育存在的问题突出的表现在国家法律政策制定的不协调、民办学校自身办学水平不高、办学行为不规范等。民办学校自身不仅要正视这些问题，更重要的是政府部门应肩负起为社会公共服务的教育责任，应该依法管理好民办教育，协调好管理部门之间的工作。

（一）民办教育法律政策的制定存在着不协调

目前，民办教育法律政策存在的不协调，主要集中表现于对民办学校性质的界定、产权归属、合理回报奖励政策的实施和税收政策如何优惠等问题上。

1.在民办学校性质的界定上存在着冲突。2002年12月颁布的《民办教育促进法》，确定了民办学校应当具有与公办学校等同的法人属性；但1998年10月发布的《民办非企业单位登记暂行条例》则把民办学校定性为“民办非企业”单位，这是一种模糊的法人定位，它使民办学校因身份不明而难以享受与公办学校在教师保险、学校税收等问题上的同等法律地位。

2.民办学校产权归属的规定没有区别投资和捐资的差异。根据《民办教育促进法》的规定，民办学校实行的是学校法人财产权，这就意味着民办学校所有的教育存量资产最终都将变成社会资产，即使是个人投资，也只有当其停办清产后，才能获得其投入部分，而无权获得增值部分。这种规定对于我国尚不成熟的中国民营资本来说是一个超前的举措，但同时也促成了某些办学者的短期行为，进而使其在财务管理上出现诸多问题。

3.合理回报政策遭遇到巨大的现实尴尬。在《民办教育促进法》中，“合理回报”作为一种对民办学校的扶持和奖励，其宗旨是为了促进非政府组织和个人积极投资教育领域，其回报的比例和程序也通过多次讨论作出了严格的规定。但是，在现实中，明确要求合理回报的民办学校少之又少，而实际上通过投资办学获取利润的行为是多之又多。这种现状与立法宗旨不能不说是一种背离。

4.教育税收的优惠待遇难以落实。2004年2月5日，财政部、国家税务总局发布的《关于教育税收政策的通知》（财税〔2004〕39号）规定：“对学校经批准收取并纳入财政预算管理的或财政预算外资金专户管理的收费不征收企业所得税。”而民办学校是利用非国家财政性经费来举办的，其收入不可能纳入预算内管理，也很少纳入预算外的资金专户管理，这样一来，一些地方税务部门以民办学校的收费没有纳入财政预算外资金专户管理和学校财务报表上有结余数额为由，强行向不要求取得合理回报的从事学历教育的民办学校征收企业所得税。

（二）民办高校学科专业设置层次较低，办学质量参差不齐

我国一些民办高校开设的专业面较窄，主要集中在计算机、商业英语、会计和管理等文科专业方面，集中于教学设施投资较少的专业。有些学校专业设置随意性很大，看到市场有什么需求，就立马上项目，而不考虑学校的整体规划和实力，对稳定的师资、有效的教学和可靠的课程支持准备不充分。有些独立学院办学思路还不够清晰，而是机械地复制公办高校的办学模式，设置公办高校的优势专业，采用与公办高校相似甚至相同的课程设置与教学大纲，却忽略了独立学院无论是人才培养目标还是学生入学基础，都与公办高校有着较大差别的现实。经过多年的发展，有的民办高校逐渐走上正轨，并且有的形成了自己的办学特色，教学质量得到社会的认可；而有的民办学校仍然在低谷中徘徊，学校时刻都有存亡之忧。

（三）民办高校缺乏风险防范意识，致使融资渠道不畅

民办高等教育发展潜力大，但资金成为制约学校发展的重要因素。我国民办高校经费来源有学费、接受的赞助或捐赠、银行贷款、学校经营利润等。但主要来源还是靠收取学费，走的是“以生养校，滚动发展”的道路，国家在经费上基本不给予支持。

目前，银信部门收紧信贷，民办高校早几年那种大规模吸纳银行信贷进行外延扩张的情况越来越少。资产抵押、土地抵押控制得很严，有的学校甚至日常资金周转都出现困难。而没有大量的稳定的经费，就难以保证办学质量。办学经费短缺一直是困扰多数民办学校的难题，从我国民办教育发展的历史来看，历来如此。绝大多数民办学校在举办者投入初期建设经费后就完全依靠学杂费收入维持运转，资金的来源渠道单一。由于民办学校投入不足、融资渠道少，所以抗风险能力就显得较弱。一旦出现政策变动或市场风险就会引发生源危机，从而使民办学校马上陷入困境。此时如果没有新的资金投入，学校就会面临很大的办学风险，资金链的断裂往往是造成民办学校倒闭的直接原因。

二、对我国民办高等教育发展的建议

（一）建立健全民办高等教育法规政策

在一个公立高等教育系统特别强大的国家中发展民办高等教育，如果没有政府政策的支持和法规的保障，其状况是不可想象的。例如：澳大利亚1988年在国会通过的《高等教育资助法案1988》（Higher Education Funding Act 1988）中就明确了私立高等教育机构的合法地位，并且对核准的私立高等教育机构进行国家层面的资助，私立高校在统一的法规体系中受到规范，需要遵守国家统一的教育体制，这有利于私立学校和公立学校在同等条件下进行公平竞争。

在2002年底，我国各类高等学校在校的学生人数为1600万，高等教育的毛入学率首次达到15%，进入大众化阶段。马丁・特罗说，大众化是提示变化的一个信号，具有一种预警功能。这不仅表现在学校教学方面的变化，还有国家投资体制和管理体制等方面的变化。我国政府在高等教育中的投入相对有限，而在高等教育大众化进程中，要求接受高等教育的人数还在不断地增加，因此，政府通过国家政策鼓励社会进一步参与和支持高等教育供应也是一种发展战略。

世界银行1994年关于高等教育的报告指出，政府制定的优惠政策和管理框架是私立院校得以繁荣的重要保证。我国政府在教育决策中具有重要的权威性，教育一直是在政府的管理和控制之中，这是我国的国情，也是我国的传统。教育政策有效性成为增强政府权威的重要依据，也是政府成为有效政府的责任所在。为了较好地分配和调节教育利益、最大限度地满足多数人的需要或尽量照顾到不同人的需要，政府就要在教育政策的制定和实施过程中，为多种“利益相关者”提供表达自己利益诉求的机会。同时，对于利益遭受损失的群体和个人要及时给予补偿，以增加教育政策所追求的利益中的公共成分。国家以立法的形式平衡与私立教育相关者的利益非常重要，它能起到一种引导和规范作用。自我国1982年修订的《宪法》对社会力量办学给予法律认可的地位之后，《关于社会力量办学的若干暂行规定》（1987年）、《社会力量办学条例》（1997年）、《中华人民共和国民办教育促进法》（2002年）和《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（2003年）等专门法规相继颁布与实施，使得中国民办教育发展逐步走上法治化轨道。

在相关法规政策的协调和配套方面，中国的民办高等教育还有很长的一段路要走。在这个过程中不仅需要协调各个部门对民办高等教育税收、信贷、收费等方面的法规政策，达成多方共识，而且还要对合理回报、学校性质、财务监督等某些立法难点和执法难点加强研究，形成具有针对性的对策，以保障利益相关者的权益。

在法律调控民办教育发展的过程中，政府一方面弱化权力并减小作用范围，联合社会中介力量与市场力量对民办高等学校进行管理与调控，增加学校办学自主权；另一方面通过法律明确职责范围，强化宏观调控权力，走向一个以法治为核心的多方共同治理模式。

（二）构建民办高等教育质量保证体系

高等教育的质量问题是世界高等教育发展进程中一个备受关注的问题，质量是任何一个迈向大众化高等教育的国家和地区所面临的首要问题。20世纪80年代中期以来，高等教育的质量越来越引起世界各国政府的重视，“质量”一直是联合国教科文组织有关高等教育发展的两个核心理念之一。例如：澳大利亚私立高等学校作为国民教育系统的组成部分，基本是由政府教育行政机构作为课程、教学和办学质量监督与检查的主体，由这些机构任命人员，组织、检查具体施行的情况。特别是在20世纪80年代中期进入高等教育扩张期以后，澳大利亚政府采取保障高等教育质量措施。1992年设立了联邦高等教育质量保证委员会（CQAHE），确立了各高校实行自我评价、评估小组到校进行访问调查、发表年度报告的评价体制；1993年还确立了将评价结果和财政支持直接挂钩的管理方式；2000年，又设立了澳大利亚大学质量保证署，由它具体实施5年为一周期的高校评价。目前，接受联邦政府经费拨款的所有高等教育机构的课程、教学、科研质量的评估和监督全部在“质量保障框架”下进行。就这样由联邦政府、州与地方政府、大学、大学质量保证署、澳大利亚大学学历资格评定框架署五方组成一个内外结合的质量保证机制。

我国民办高等教育机构的早期发展模式基本上是“以规模求生存”，但是高等教育规模与质量发展具有阶段性，民办高校的发展不能片面追求规模效益。所以，无论是规模扩张的诱导还是制度变迁的强制，无论是本科层次的提升还是学历文凭考点的取消，民办高等教育的发展已经步入了转型期，即进入中后期发展阶段，低速度增长的数量变化与高内涵、高效益的质量变化相统一，构成了民办大学在中后期发展阶段的显著特点。提升民办高等学校教学和办学质量，不仅是学校自身的头等大事，也是政府部门的分内责任。社会中介机构的参与有利于民办高等学校规范办学行为、建设特色课程、加强师资建设、不断提高教学质量。从学校层面来说，应转变观念，重新审视学校定位，适时调整培养目标与规格，调整学科专业结构，对课程教材、教学方法、组织形式与实践环节进行改革，实现从学校办学理念、教学观念到组织实施方面的整体性转变。同时，要加强社会实践能力的培养；稳定与加强师资队伍的建设，改变师资主要依靠临时外聘的状况，实现师资队伍建设的转型。从政府层面来说，要建立与完善严格的内部质量保障体系，建立起相应的教育质量标准，形成民办高校内部的质量评估和监控机制，促进民办高校的自律发展。

（三）建立长期有效的资金筹措机制

经费是民办高等教育发展的一个重要条件，是关系到民办高校生存的基本前提。我国民办高校初期发展经费来源比较单一，“以学养学”模式占多数，捐赠、财政等渠道还很少。据2000年国家教育发展研究中心会同教育部发展规划司社会力量办学管理办公室的一项问卷调查显示，样本民办高等教育机构的经费来源结构不合理，其主要的收入来源是学费、住宿费和杂费收入，这两项之和约占了总经费收入的90%，贷款占了5.6%左右，更不要说民办高校通过开发产品、建立公司直接走向市场去创收，或者鼓励工商业界、慈善机构和校友捐赠增加办学经费，或者通过招收海外全额付费学生增加学费收入。这种办学经费来源结构是极不合理的，它不符合我国经济发展的实际和民办教育立法的宗旨。

在当前政府主导控制教育的模式之下，民办高校的自主权仍相对较弱，在经费筹措方面需要更多的市场机制参与调节。政府必须积极扩大市场机制的作用范围，一方面，要对高等教育的资源供给与配置进一步放权、分权，在政府拨款、税收政策、学生资助、教师科研、社会服务等方面，通过法律条文为市场调节提供制度空间；一方面，要积极引入民间资本为民办高校的盘活、转型与发展注入活力，加大市场竞争机制，积极调整其失衡的经费来源结构，为民办高校多渠道筹资体系的形成，提供一个科学合理的政策空间。

《现代教育科学》2009年第5期