教育部副部长鲁昕在中国民办教育发展大会上的讲话

教育部副部长鲁昕在中国民办教育发展大会上的讲话

（2010年11月7日）

在党的十七届五中全会刚刚闭幕之际，在全国教育战线认真学习贯彻《国家中长期教育改革和发展规划纲要》之时，中国民办教育协会在这里召开中国民办教育发展大会暨中国民办教育协会年会，请允许我代表教育部向会议召开表示热烈祝贺，向为民办教育事业发展做出贡献的各界同仁表示衷心感谢。中国民办教育协会成立以来，为促进和推动全国民办教育事业改革发展，尤其是为民办学校提供服务、反映诉求、规范行为等方面开展了卓有成效的工作，在促进政府依法行政、建章立制、加强管理等方面进行了积极的探索。借此机会，我谈3点想法。

一、民办教育的历史贡献和新发展机遇

民办教育是我国社会主义教育事业的重要组成部分。近年来在各级政府推动下，在社会各界支持下，在民办教育工作者的努力下，民办教育在各级各类教育领域实现了快速发展。截止2009年，全国各级各类民办学校在校生3210.08万人，其中学历教育在校生3065.39万人；民办教育已经覆盖幼儿教育的43%，高等教育的22%，高中阶段教育的14%，义务教育阶段的5%。民办教育的蓬勃发展，扩大了教育资源总量，增加了教育选择机会，促进了教育投入体制改革、办学管理体制创新，增强了教育发展活力，在提高教育公共服务水平、满足人民群众多样化教育需求等方面发挥了积极作用，为实现教育事业的整体跨越，经济社会的发展进步做出了重要贡献。

今年7月，党中央、国务院召开了全国教育工作会议，颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，提出了“优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量”的工作方针，开创了教育体制机制改革发展创新的新局面。会议和《规划纲要》把民办教育放在重要地位，明确要求大力支持民办教育，提出鼓励出资、捐资办学，促进社会力量以独立举办、共同举办等多种形式兴办教育，完善独立学院管理和运行机制，支持民办学校创新体制机制和育人模式，提高质量，办出特色，办好一批高水平民办学校等任务。教育事业发展正站在一个新的历史起点上，民办教育发展面临一个新的历史机遇期。前不久召开的党的十七届五中全会指出，“十二五”时期是全面建设小康社会的关键时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。以科学发展为主题，以加快转变经济发展方式为主线，着力保障和改善民生，深化教育体制机制改革，实现教育事业科学发展，建设人力资源强国，是历史赋予我们的神圣使命。按照“20字方针”要求，民办教育发展要找到新的历史方位，担负起新的历史使命。对此，各级政府、民办教育工作者和全社会都应有清醒的认识。

1.民办教育是改善民生的重要举措。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出，要坚持把科技进步和创新作为加快转变经济发展方式的重要支撑，把保障和改善民生作为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点。教育既是科技进步和创新的重要支撑，又是社会建设的重要领域，教育要在转变发展方式过程中实现科学发展。这就要求我们深刻认识民办教育在教育事业科学发展中的重要地位，要求我们正确处理公办教育与民办教育的关系，要求我们通过大力发展民办教育提高教育改善民生的服务能力。

2.民办教育是教育事业发展的新增长点。随着义务教育基本普及、高等教育大众化基本实现、人口增长率下降和年龄结构变化，规模数量不足不再是制约教育发展的主要矛盾。促进公平和提高质量，满足广大人民群众多样化优质教育需求成为教育发展的战略重点。高质量多样化教育规模增长为民办教育发展提供了成长空间。提高各级各类教育服务能力，为民办教育发展提供了历史机遇。因此，在满足选择性教育需求，建设终身教育体系，建立学习型社会等方面，民办教育可以大有作为。

3.民办教育是深化教育体制改革的重要力量。随着改革的不断深入，教育领域面临的深层次矛盾日益显现。民办教育作为教育管理体制改革的时代产物，为教育领域深化改革，解决深层次矛盾进行了有益探索，积累了宝贵经验。《规划纲要》把大力发展民办教育作为深化办学体制试点的重要内容，提出了探索公办学校联合办学、中外合作办学、委托管理等改革实验；开展对营利性和非营利民办学校分类管理试点；建立民办学校财务、会计和资产管理制度；探索独立学院管理和发展的有效方式等四个方面重点。民办教育要在这些改革领域成为重要的推动力量。

4.民办教育是人才培养模式创新的生力军。《规划纲要》对创新人才培养模式提出方向性意见，指出：“适应国家和社会发展需要，遵循教育规律和人才成长规律，深化教育教学改革，创新教育教学方法，探索多种培养方式，形成各类人才辈出、拔尖创新人才不断涌现的局面。”民办教育相对公办教育具有机制灵活的自身特点，在转变教育观念，创新人才培养模式方面，可以积极探索，为树立和实践新的教育理念创造经验。

二、民办教育发展中的难题和各省破解难题的实践案例

民办教育在改革中发展，在发展中破解难题。站在新的起点，面对新的时期，实现民办教育大力发展需要解决政府、学校、社会共识的诸多问题。经过一个阶段的调研梳理，大体为10个方面：

一是法人属性问题。实践中存在事业、企业、非企业三种法人形式，这与公办学校事业法人属性存在差异，由于属性不同，难以落实与公办学校同等的法律地位。

二是产权属性问题。《民办教育促进法》及其实施条例对出资人投入学校的资产、民办学校存续过程中增值部分财产的规定不明确，实践中导致民办学校产权模糊。

三是学校权利问题。民办学校反映招生、专业设置、学费等受到较多限制，也反映举办者在董事会中的权力过于集中，学校内部法人治理结构不健全。

四是教师权益问题。民办学校教师在身份和社会保障等方面与公办学校教师存在较大差距，难以落实法律规定的“与公办学校教师同等的法律地位”，造成民办学校教师队伍不稳定。

五是会计制度问题。目前，民办学校使用不同的会计制度，核算办法缺乏统一规范，现行的几种会计制度不适用各种民办学校法人属性和民办学校特点，也制约优惠政策的实施。

六是营利与非营利问题。由于理论准备和实践探索不足，目前尚未建立对营利性和非营利性民办学校进行分类管理的国家制度，导致实践中鼓励和规范的政策产生了矛盾，法律规定的优惠政策得不到有效落实。

七是合理回报问题。一是现阶段对合理回报问题的认识和实践，都没有统一到《民办教育促进法》立法本意上来，二是还没有与之相配套的会计制度和税收制度。

八是优惠政策问题。民办学校的优惠政策涉及财政、税务、人事、社保、土地、金融、收费等多个政策领域，多部法律法规和多个政府部门，并且与民办学校法人属性认定、营利与非营利界定等问题直接相关。由于认识问题，法人属性问题、公共财政政策问题，还没有部门统一的规章政策。九是市场监管问题。民办学校监督和自律机制尚不完善，违法违规办学行为未能有效治理，学校财务监管审计制度有待健全，严重破坏了民办教育的生态环境。

十是政府服务问题。民办学校从申请设立到终止办学，涉及多个政府部门，这些部门缺乏有效的沟通协调，政府服务民办学校的体系急待健全。

这10个问题既是民办学校关注的焦点，也是民办教育工作者关注的焦点，更是今后改革能否取得突破的关键。

当前可喜的是，很多省市从实际出发，解放思想、大胆突破，积极探索民办教育发展的新思路和新途径，为从根本上解决上述10个问题积累了宝贵的经验和可借鉴的案例，取得许多方面的进展和突破。

第一，关于法人属性问题。湖南省人民政府出台的《关于促进民办教育发展的决定（湘政发〔2008〕1号文件）》明确规定：民办学校是民办事业单位，民办学校与公办学校具有同等的法律地位。云南省拟将民办学校具有“民办事业单位”的法律地位和属性写入《云南省中长期教育改革和发展规划纲要》。

第二，关于产权属性问题。上海市颁布的《推进民办高等学校落实法人财产权的实施办法》明确规定：民办高校法人财产，包括举办者投入资产、接受国家直接或间接支持形成的资产、接受捐赠形成的资产、学费收入、办学积累以及其他收入构成的财产归为法人资产。民办高校法人财产的各投入主体，均有权依法维护其法定权益。江西省、浙江省出台的《民办高等学校法人财产权管理办法》详细规定了民办高校法人财产的构成、法人财产权的界定、认定和过户办法。

第三，关于学校权利问题。《内蒙古自治区实施〈民办教育促进法〉办法》第二十条规定：民办学校享有与同级同类公办学校同等的招生权，可以自主确定招生的范围、标准和方式。辽宁省发布的《民办教育促进条例》规定：民办学校可以根据办学宗旨、培养目标自主确定招生的范围、标准和方式。

第四，关于教师权益问题。广东、黑龙江、四川、内蒙古、山西、宁波、山西、江西、贵州、陕西等省市在专业技术职务评定、教师资格认定、教师队伍培训、职业技能鉴定、岗位聘用、教龄和工龄计算等方面与公办学校享有同等权利。昆明市出台《突破性发展民办教育整体推进工作意见》，建立健全民办教师基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险和生育保险五大社会保险险种在内的社会保险机制。四川省、昆明市、宁波市规定民办学校的教师可以参加事业单位保险。浙江德清县2002年开始给民办学校单独核编，编制按学校规模单独核算，养老、失业和医疗等保险和住房公积金等均由民办学校参照公办教职工标准办理。

第五，关于会计制度问题。上海市教委依据《民间非营利组织会计制度》分别制定了《上海市民办中小学财务管理办法（修订稿）》、《上海市民办中小学会计核算办法（修订稿）》和《上海市民办高等学校财务管理办法（试行）》、《上海市民办高等学校会计核算办法（试行）》，在会计科目设置、核算办法等方面都作出细化规定。《广州市民办学校财务会计管理规定》明确出资人不要求取得合理回报的民办学校应执行《民间非营利组织会计制度》；出资人要求取得合理回报、对外不筹集资金且规模较小的民办学校可选择执行《小企业会计制度》；其他出资人要求取得合理回报的民办学校应执行《企业会计制度》。

第六，关于营利与非营利问题。在国家教育体制改革领导小组领导下，上海、浙江、江苏、云南、深圳等地正在组织实施改革试点。

第七，关于合理回报问题。一是对于出资人要求合理回报的民办学校，重庆允许出资人按照法定程序逐步收回办学成本，从办学结余中按年度取得合理回报。民办学校终止时依法清偿债务后的剩余财产，出资人可按法律规定获得相应部分。二是对于剩余财产，《河北省民办教育条例》规定，“由审批机关按投资比例、管理者贡献等情况合理分配；属于国家获得部分，用于民办教育事业”。

第八，关于优惠政策问题。一是财政政策方面，上海市、浙江宁波市、云南省、广东省制定了财政资金支持民办教育发展的财政政策，年度财政预算设立了民办教育发展专项资金；江西、浙江、福建等省规定，企业利用税后利润举办民办学校的，采取同级财政列支返还的政策。二是税收政策方面，《重庆市人民政府关于促进民办教育发展的意见》规定，只要符合国家有关规定的民办学校用于教学及科研等本身业务的房产免征房产税和城镇土地使用税。《江西省民办教育促进条例》规定，捐资举办的民办学校和出资人不要求取得合理回报的民办学校，耕地占用税、契税及建设规费、营业税享受与公办学校同等的优惠政策。三是收费政策方面，《昆明市突破性发展民办教育整体推进工作意见》提出，各级价格主管部门综合确定民办学校学历教育受教者的学费、住宿费收费政府指导价，民办学校在政府指导价范围内，可自主确定学费收取标准，报价格主管部门备案并向社会公示。四是金融政策方面，重庆市规定，民办学校可以用非教学资产作抵押和学费收费权作质押向银行申请贷款，用于扩大和改善办学条件；重庆市成立“重庆市教育担保责任有限公司”，成为民办学校重要的融资平台。陕西省、昆明市鼓励金融机构利用信贷手段支持民办教育发展，允许民办学校以教育设施以外的财产为自身抵押贷款。

第九，关于市场监管问题。一是财务监管，上海市教委统一出资购买并安装管理系统，规范民办学校学费收支管理，同时对获得政府财政资金扶持的民办高校，要求必须开设民办学校学费专户和政府扶持资金专户，接受政府部门监管；广东、山东等部分地区，积极协调民办学校与教育部门、银行三方共同签订资金监管协议，将民办学校的办学资金纳入审批机关指定的银行账户进行专户监管。二是办学行为监管，海口市要求市、区教育行政部门应联合公安、消防、卫生、工商、民政、人保等部门不定期对违法办学行为进行治理。

第十，关于政府服务问题。黑龙江要求县级以上人民政府建立由教育行政部门、劳动和社会保障部门和其他有关部门参加的民办教育联席工作会议制度，协调解决民办教育发展中的有关问题；浙江省建立省级民办高等教育协调机制，省级各有关部门要按照职责分工，将民办高等教育纳入管理范畴，积极做好服务、管理、监督工作；山东省要求建立工作协调机制，在省委、省政府的领导下，省科教领导小组负责协调民办教育规范管理的重大问题，具体工作由教育主管部门负责。

上述案例均从各地存在的具体问题出发进行制度建设，为解决阻碍民办教育发展的突出问题提供了宝贵的实践经验，为制定促进民办教育进一步改革发展的宏观政策提供了先行先试的范本。对这些探索和尝试，我们既要积极鼓励和大力支持，也要深入调查研究和总结经验，进一步研究制定和完善国家政策法律法规。

三、贯彻落实《规划纲要》精神，开创民办教育新局面

党中央、国务院高度重视民办教育的发展。2009年，国务院出台的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》明确提出“鼓励民间资本参与发展教育和社会培训事业。支持民间资本兴办高等学校、中小学、幼儿园、职业教育等各类教育和社会培训机构”。《规划纲要》明确提出“民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”。这是党中央、国务院对发展民办教育提出的新期待，为破解民办教育中存在的突出问题提供了前所未有的新机遇。

《规划纲要》强调把发展民办教育作为各级政府的重要职责，提出了大力支持和依法管理民办教育的若干思路措施，体现了深化改革、促进民办教育健康发展的决心，指明了前进方向。《规划纲要》提出的支持措施有：依法落实与公办学校、教师、学生平等的法律地位；保障办学自主权；清理并纠正对民办学校的各类歧视政策，制定完善促进民办教育发展的优惠政策；“对具备学士、硕士和博士学位授予单位的民办学校，依法予以审批”；建立完善民办学校教师社会保险制度；健全公共财政对民办教育的扶持政策等。提出的依法管理措施有：积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理；规范民办学校法人登记；依法规范民办学校内部治理；完善民办学校资产、财务管理制度；依法明确民办学校变更、退出机制；切实落实民办学校法人财产权；完善财务、会计和资产管理制度；建立办学风险防范机制；建立学校信息公开制度等。

落实全国教育工作会议和《规划纲要》提出的民办教育改革发展任务，必须澄清认识、理清思路、抓住重点，搞好部门协调，注重制度建设，发挥地方和民办学校的积极性。目前，教育部积极推进相关工作，关于民办教育，除落实有关改革试点外，正在抓紧研究制定《民办教育分规划》，起草《关于进一步促进民办教育发展的若干意见》。在起草过程中，现有法律法规和地方政府的成功案例是指导政策突破的最主要依据。

2008年8月《规划纲要》研究起草工作启动后不久，《民办教育分规划》的调研工作也平行展开，经过近两年的努力，形成了草稿。教育部党组非常重视民办教育专项规划的制定工作。今年8月，教育部专门成立了工作小组，赴上海、浙江、陕西等地进行深入调研。分级分类召开多次研讨会、座谈会，邀请其他部委，各地教育行政部门、地方政府有关部门、各地民办学校的相关人士和专家学者参与座谈。对地方的实践和改革创新政策进行了分类选编，并形成了《当前我国民办教育的突出问题与对策思路》调研报告。在上述工作的基础上，对《民办教育专题规划（草稿）》从体例、结构到内容进行了较大的修改和调整，形成了《民办教育专题规划（征求意见稿）》。

为便于《专题规划》的实施和操作，工作小组同时起草了拟由国务院有关部门联合下发的《关于进一步促进民办教育发展的若干意见（征求意见稿）》。目前，这两个征求意见稿已经以书面征求意见和座谈会征求意见等形式征求了各民主党派、全国工商联、中华职业教育社和中国民办教育协会的意见；也征求了中央编办、发改委、公安部、民政部、财政部、人保部、国土部、人民银行、国资委、税务总局等有关部委的意见。上述部门和单位对两个征求意见稿普遍反映积极，提出了很多宝贵的意见和建议。11月4日、5日，借召开“教育事业‘十二五’规划、民办教育专题研讨班”的机会，听取了各省（区、市）教育厅（委）厅长、处长对两个征求意见稿的意见。我们将遵照民主决策、科学决策的原则，把这两个文件起草好，努力为民办教育营造健康发展的制度环境。

同志们，贯彻落实《规划纲要》给我们提供了大力发展民办教育的历史机遇，全社会促进民办教育发展的共识给我们创造了深入研究政策，完善法规制度的工作氛围。让我们在《规划纲要》指导下，在民办教育协会支持下，在民办教育工作者努力下，改革创新，破解难题，扎实推进，努力进取，共同开创我们民办教育蓬勃发展的新局面。