民办教育观念冲突

四、民办教育观念冲突

对民办教育认识不清，观念不一，中央与地方对民办教育发展上的态度差异，反映在立法、执法与具体政策落实的各个层面。就是在县域范围内，由于对民办教育的认识不同，也经常导致对民办教育发展采取不同的态度和措施。这对民办教育的发展产生重要影响。

(一)立法过程中的观点冲突

1998年，全国人大常委会将民办教育立法列入九届人大常委会立法规划，2001年12月形成《民办教育法(草案)》。2002年6月24日，《民办教育促进法(草案)》(以下简称《草案》)首次被提请全国人大常委会审议。全国人大常委会教科文卫委员会就《草案》相关情况作说明时指出:《草案》在明确民办教育事业公益性原则的同时，允许举办者可以取得合理回报。从我国实际情况来看，目前民办学校利用自筹资金来办学，捐资办学者为数不多，多数人是投资办学，大多数民办教育举办者希望拥有所投入部分的产权，并得到相应的回报。从民办教育发展的实践看，允许举办者从办学盈余中取得一定回报，有利于调动办学者的积极性，有利于吸引更多的社会资金来举办民办学校。但在随后召开的九届全国人大常委会第二十九次会议和第三十次会议上，由于在“民办学校举办者能否取得合理回报”和“如何取得合理回报”的问题上委员们意见分歧，《草案》未能进行表决。

在合理回报问题上，一些委员和国务院法制办、财政部门提出，从现实国情考虑，规定某些民办学校的举办者取得合理回报是可以的，但是从制度上需要进一步理顺。现在国家的公办学校和一些捐资兴办的民办学校，都是公益性质，举办者不谋求任何回报，这类学校理应享受国家规定的各种优惠。如果规定某些民办学校可以取得回报，同时又享受国家关于土地使用、公益捐赠和税收方面的各种优惠，显然在制度上是不合理的，也容易对公益学校造成影响和冲击，不利于鼓励公益学校的发展。因此，建议对取得回报的民办学校单独做一些规定，这类学校原则上不享受国家的各种优惠，并在履行纳税义务后取得回报。

另一种意见认为，我国现实国情是穷国办大教育，应当有积极措施鼓励民办教育事业的发展。目前民办学校多数是投资办学，大多数举办者希望拥有所投入部分的产权，并得到相应回报。实行可以取得合理回报的鼓励政策，可以提高民办学校的积极性，更多地吸收民间资金投入到教育事业中来。

2002年10月28日，在九届全国人大常委会第三十次会议上，全国人大法律委员会对《草案》提出了主要的修改意见:民办教育应当坚持公益性，不得以营利为目的。法律委员会建议增加规定:“社会组织和个人不得以营利为目的举办民办学校。”但对三审稿，部分委员给予了强烈的批评，认为在一些主要问题上出现了严重的倒退，特别是在合理回报方面，争论尤为激烈。

认为民办学校举办者不能取得合理回报的委员，主要理由是:①合理回报本质上就是营利，直接违背《教育法》第二十五条“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”的规定。②发展教育最主要的是靠税收优惠，而不是通过合理回报来吸引投资办学。为了回报的民办学校和民办教育不符合国家的需要，也不能真正促进教育事业的发展。③将营利性与非营利性教育机构混在一起，会导致税收政策的紊乱，即使要允许一些民办学校取得一定回报，也不能与《教育法》有明显抵触，并且不得给予与公办学校相同的优惠条件。

也有部分委员主张民办学校可以取得合理回报，主要理由是:①不允许有合理回报，民办教育投资者就没有积极性。②民办教育应当体现社会效益与经济效益的统一，只强调社会效益是不够的。③如果将民办教育分为公益性和营利性两类，就不符合《教育法》第二十五条有关教育公益性的原则。对部分投资办学成绩很显著的民办教育投资者给予一定的合理回报，同坚持民办教育公益的方向并不矛盾。

2002年12月1日，李鹏委员长到河北考察工作并就《民办教育促进法(草案)》进行调研。他明确表示，民办教育是整个教育体系中的一个组成部分，也同样是为国家培养人才的公益性事业，是利国利民的高尚事业，对此必须有清醒明确的认识。促进民办教育的健康发展不但有社会上的实际需求，而且也有利于进一步加快教育事业的发展。同时也要看到，民办教育有其特殊性，应该允许民办教育的出资人有一定的、合理的经济利益上的回报。当然也必须明确，不能使单纯追求利润成为投资民办学校的目标。

根据委员们的意见，全国人大法律委员会提交了第四次审议稿。此次《草案》不再提民办学校是否“以营利为目的”办学，在过去争论激烈的“出资人能否得到合理回报”等方面也有了明确规定。

法律委员会经与各方面反复磋商研究，认为在保证民办学校公益性质的前提下，作为一种扶持与奖励，民办学校的出资人可以取得合理回报。同时，出资人取得合理回报的民办学校与不取得回报的公办、民办学校在享受税收、用地等优惠政策上要有一定的区别，以鼓励捐资办学。

2002年12月28日，第九届全国人大常委会第三十一次会议审议通过了《民办教育促进法》，委员们关于民办教育的一些重要分歧与争论告一段落。^[20]但这种立法过程中的观点冲突在延缓了《民办教育促进法》的出台时间之外，还不可避免地将这种冲突向执行环节延伸，影响了民办教育的发展。

(二)执行中的政策和法律冲突

自《民办教育促进法》出台以后，地方各级政府在促进当地民办教育发展方面进行了多方面的政策创新，其基本指导思想就是丰富《民办教育促进法》的立法精神，对民办教育提供公共资源支持。在这个问题上，地方政府明显比中央政府更为积极，也更为务实。但在地方政府积极出台支持民办教育发展政策的同时，中央政府有关职能部门的政策却常常严重侵犯民办教育者的合法权益，不但对全国民办教育发展造成严重干扰，让《民办教育促进法》的法律权威受到严重伤害，也令基层政府不知如何是好。如福建省平潭县私立岚华中学与当地国税局因征收税款引发的“福建民办学校第一税案”，于2006年2月22日尘埃落定，福州市中级人民法院撤销了平潭县人民法院作出的一审判决，并判令平潭县国税局向岚华中学返还征收的47万余元税款。^[21]该案例看似地方税务部门对当地民办学校合法权益的侵犯，但当我们知道税务系统的垂直管理体系和他们所执行的并非是地方政府的政策时，就可以明白这里面仍然是中央政府的问题，是中央政府不同部门之间的冲突。^[22]

除了中央政府和地方政府之间的政策冲突之外，也有中央政府部门之间、地方政府部门之间的政策冲突。不同的政策制定主体对民办教育认识的差异、利益冲突以及伴随中国社会产生的法律不健全、不协调等都对民办教育发展产生了很大的障碍性影响。

在县域民办教育发展实践中，地方政府部门由于对民办教育的认识偏差，常常做出一些违背政府与民办学校投资人签订的投资协议中的相关规定的行为，政府承诺给予民办学校建设和经营过程中的各项优惠政策得不到落实，有的还对民办学校给予歧视性处罚，对民办学校的正当权益进行侵害。这对县域民办教育的发展产生了不利的影响。