素质教育政策形成过程的启示

三、素质教育政策形成过程的启示

纵观素质教育从理论探讨到政策形成及最终出台的整个过程，可以不难看出，其既体现了中国教育政策的一些一般性特征，又凸显素质教育作为一项特殊政策的独特特征。华东师范大学黄忠敬曾对此进行了较为详细的叙述，其具体分析如下^[9]。

1.群众参与在素质教育政策制定过程中的基础作用

在素质教育政策制定的整个过程中，无时不有人民群众的积极参与。对于群众参与，在素质教育政策制定过程中具有两层含义。

第一，教育政策的制定必须充分了解与反映民意。任何一项重大教育政策的出台，都离不开广泛民意的基础。因为它可以从基础上保证教育政策制定的民主性，提高教育政策的质量。虽然征询民意的过程可能会增大决策成本，但是它能确保政策执行中得到民众的认同，提升执行效果，因而也自然会相应降低政策的执行成本。我国素质教育从教育问题上升为政策问题经历了一个发展演变的过程，素质教育最初主要是来自基层实践领域和教育理论界自发的实验和讨论，经过较长一段时间以后才逐渐被确定为正式的政策问题。可以说，在素质教育政策制定之初，这一议题就具有较为广泛的民意基础。

第二，教育政策的制定要充分调动地方与基层参与政策制定的积极性。在我国，地方政府既是国家教育政策的执行者，又是地方教育政策的制定者，身兼双重角色。对于地区差别较大、情况各异的现实而言，地方政府根据地区的实际情况制定具体的教育政策，其可行性更高，意义也更为重大。因此，在教育政策制定过程中必须尽力调动地方各级行政部门参与政策制定的积极性。从我国素质教育政策制定情况来看，1994年到1997年之间，几乎所有的省级教育部门都下发了实施素质教育的有关文件，很多地市教育部门在总结经验的基础上，还制订了更积极、更具体、更有针对性的政策措施。有三分之一以上的省、自治区、直辖市都召开了全省的会议或者发布了省政府的文件，宣传并推进素质教育，个别省份还建立了一些具有地方特色的素质教育试验区。实际上，强调地方政府的重要性，也是为了促进各地区学校的积极参与，调动社会群众的热情，寻求群众的认同与支持。正是因为有了这样的努力，加上地方、学校与社会的积极参与所取得的成效，我国的素质教育才发展成为中国当代教育领域中有成千上万人共同参与的一场轰轰烈烈的教育改革实践活动。

但是，我们同时还应看到，在教育政策制定直至执行的整个政策过程中，我国群众参与的程度还不够，很多都只是流于形式，一些真正的民意有时会被忽视。从长远来看，很有可能使教育政策失去民意基础。对此，政府应该在这方面做出更多的努力。

2.会议决策在素质教育政策制定过程中的推动作用

改革开放以来，国家实施科教兴国的发展战略，对民族素质的要求达到前所未有的程度。中共中央高度重视并多次强调发展教育的重要性，特别是在各种会议中多次强调素质教育的重要战略地位，并在此基础上制定出了素质教育政策。如1994年全国第二次教育工作会议强调：“基础教育必须从‘应试教育’转向素质教育的轨道上来，全面贯彻教育方针，全面提高教育质量。”1997年9月，国家教委在烟台召开了全国中小学素质教育经验交流会，在对素质教育实践进行全面总结的同时，会议还对后续要开展的实质性工作做了全面的部署，这次会议也成为在全国全面推进素质教育的一次标志性会议。1999年6月召开的第三次全国教育工作会议则以素质教育为题展开了讨论，作为会议的重要成果，颁发了中共中央、国务院《关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》。该决定强调指出要“全面推进素质教育，培养适应21世纪现代化建设需要的社会主义新人”。为了进一步深化教育改革，继续贯彻落实素质教育，2001年召开的全国基础教育工作会议又做出了《关于基础教育改革与发展的决定》，明确指出“要加快构建符合素质教育要求的新的基础教育课程体系”。同年6月，教育部印发了《基础教育课程改革纲要（试行）》，又一次使素质教育的政策从宏观层面深入到微观层面。2007年党的十七大又提出“更新教育观念，深化教学内容方式、考试招生制度、质量评价制度等改革，减轻中小学生课业负担，提高学生综合素质”等政策措施。一言以蔽之，上述种种重要会议的召开对促进素质教育政策的形成起到了推动和完善的作用。

3.政府力量在素质教育政策制定过程中的关键作用

从素质教育政策的制定到执行的整个过程中，政府无疑在其中发挥了极其重要的主导作用。在素质教育政策的制定过程中，政府通过政策、行动、观念的引导以及对政策环境的协调，使素质教育政策很快得到了社会的认可，这为素质教育的顺利实施奠定了良好的群众基础。与此同时，在素质教育政策执行的不同阶段，政府发挥的作用也是不同的。有学者认为素质教育实施的初期，政府担当的是“开渠放水”的角色，即让群众充分参与素质教育的大讨论，以从正面理解素质教育政策问题。在素质教育推进的中期，政府又担当了“分渠引水”的角色，即在政策问题得到确认的同时，再分别从理论和实践两个方面将探索引向深入，以促使教育界内外的共识更加集中和统一，为各级机构全面推行素质教育奠定基础。而在素质教育发展的后期，政府则又担当了“清渠治水”的角色，即教育主管部门在总结地方实施素质教育经验的基础上，从全国的角度，对实施素质教育的指导思想、根本任务、主要措施做出了全面而统一的部署。^[10]总之，政府的引导作用贯穿素质教育政策的始终，并对其发展过程发挥着至关重要的决定性作用。

4.政治抉择是素质教育政策制定过程中的决定因素

素质教育政策涉及国家各个层面的教育，关乎着我国社会发展的整体进程，它同时也是在国家层面自上而下推动和地方层面自下而上积极呼应的相互作用下形成和发展的一次改革实验。素质教育政策的制定受到了其所处的社会生态中来自不同层面、不同范围的各种因素的影响，这也使得素质教育政策从制定到执行更为复杂。

透过纷繁的表象我们可以看到，我国素质教育政策从制定到执行的整个过程实质上又是一个平衡各方利益的政治过程。具体地说，实施素质教育政策不只是一场教育改革，同时也是一场思想观念的深刻变革，而且还更是一次利益分化与重组的博弈。素质教育政策既要推翻已经根深蒂固的应试教育传统，又要注意防止素质教育实施的表面化、形式化等新问题的产生，这个任务可以说是相当艰巨的。在这个过程中，国家要保证教育的质量，教育部门要保证人才的质量，地方政府要获得政绩，学校要保证升学率，家长则要求保证孩子接受优质教育。在这样呈现着不同需求的现实面前，从应试教育转向素质教育，就不仅仅是一个单纯的教育问题，它更是一个敏感的政治问题和社会问题，其实质就是重新调整各方的利益分配。

5.新闻媒体在素质教育政策制定过程中的舆论推动作用

被称为“无冕之王”的新闻媒体在素质教育政策的制定过程中也发挥着重要作用。它通过报纸、书籍、杂志、电视、广播、因特网等形式将教育中产生的对“素质”的诉求以及人民围绕素质教育问题展开的讨论传达给了整个社会。“素质教育”一词甚至一度成为当时媒体在报道教育事件时使用频率最高的一个词汇。这使素质教育问题不仅受到政府的关注并最终作为政策问题而展开讨论，并由此出台了一系列具体政策而使之贯彻落实。对于新的政策，政府通过媒体进行宣传报道，使广大群众迅速了解，加深了对素质教育的认识与理解，这也有利于政策的执行。因此，从某种意义上说，新闻媒体在素质教育政策制定和推动的过程中，发挥了强大的社会舆论作用。

6.专家学者和民间决策咨询团体在素质教育政策制定过程中的“智囊”作用

群众性的参与与国家各级领导人的倡导是我国教育政策形成的通常模式，这虽然有利于获得良好的社会基础，较快地统一思想，形成社会的合力，但如果缺乏理论的积淀与专家学者的专业支持，政策问题亦会因流于表面，无法深入而造成政策指导的不到位，从而给政策执行带来一定的难度，甚至还会因为导向错误而造成更严重的后果。正如一些学者所说，“应该看到素质教育作为一种新教育思想的实践模式，理论根基尚十分薄弱，这是造成素质教育理论在指导实践上滞后和政策指导上滞后的一个重要原因。一种教育思想之所以构成教育思想，应该有代表这一思想的主体哲学思考和基本理论框架，而一种教育思潮之所以形成教育思潮，则需要有其共识的思潮代表人物和重要思想理论标志，以及在实践中的较广泛影响。素质教育作为在我国中小学领域的实践探索，具备了相当的思想共识。但是，在教育教学实践中推行缓慢的一个重要原因，与其理论的理性化层次不高有关联。这不仅影响素质教育的实践层面，而且也影响了素质教育的政策层面。”^[11]除此之外，中国目前民间决策咨询团体的发展还处于非常幼稚的状态，还尚未形成健全的合作机制，学者们各呈高议，更多的是靠其个人的知名度和号召力扩大影响，以引起公众注意。这种影响方式远远没有达到国外的专业化水平，其对教育政策的影响力也就当然有限。可喜的是，人们已越来越重视教育政策理论的研究，重视研究与实践的关联。所以，相信在以后的教育政策制定中有关专家学者和民间咨询团体将发挥越来越大的作用。

7.稳定性与多样性是素质教育政策效果异彩纷呈的保证

政策是作为政党和国家在特定历史时期为实现特定的目标而规定的特定行为依据和准则，它本身需要经历产生、发展和终结的过程。一般而言，教育政策往往存在着一定的连续性，需要保持一定的稳定性，素质教育政策作为一项目标高远的政策尤其应当注意这一点。由于各种现实条件的限制，素质教育政策在实施过程中会不断遇到很多的困难，政府应该立足现实，着眼未来，尽量保证其在一种稳定可靠的生态环境下得以实现。

但是，政策也存在时效性的问题，我们不可能期望素质教育政策一成不变地执行下去。随着时代和社会的发展，随着环境与条件的变化，素质教育政策也必须适时做出调整。在时机成熟之际甚至可以将其上升为法律而贯彻之。素质教育作为一个实践过程，也应当是不断向前发展的。这里的发展不仅仅指素质教育的内涵应当不断丰富，也包括素质教育的实施策略与行动方案的不断优化。这就要求必须把素质教育政策的稳定性与发展性相结合，即既要避免由于过分强调稳定性而导致素质教育政策的僵化，又要避免由于过分强调发展性而导致素质教育政策的朝令夕改。

同时，还应注意将素质教育政策的稳定性与灵活性、发展性与多样性结合起来。为了保证素质教育政策的严肃性与权威性，政府的政策行为往往是兼具规定性与限制性，通过一些政策法规条文来规范人的行为，指导人的实践。这种随着实践不断修正的规定和限制，有着保证政策稳定性与发展性的益处，但是这种规定性与限制性如果不与灵活性与多样性相结合，那么这种规定性、稳定性可能就会变成限制性、单一性，统一性就会变成指令性、僵硬性。客观而言，由于我国地区发展不平衡，学校之间优劣差距较大，再加上学生个性差异等的存在，在素质教育政策的具体实践模式上，各地、各校之间都应当有所不同，国家在用统一的行政手段推广素质教育之时，也应适当地给予地方和学校更多的自主权。具体而言，在宏观方面，政府的政策应当强调在指导思想与方向引领层面的功能，进行整体规划，分类指导，逐步推进。而在微观方面，政府则应简政放权，扩大学校自主权，强化教师主动权，并尊重学校与教师在课程设置、教材、教学方法、教学手段和科研等方面的自由选择权，以鼓励教师在课程与教学实践中不断创新和发展自身的专业水平。

综上所述，虽然素质教育政策在我国实施多年，但其政策文本和政策思想还有待进一步深化与完善。对我国素质教育政策制定过程所做的简要历史回顾和反思，虽然对我国素质教育政策形成与发展的基本过程做了呈现，但对该政策的“政策评估”则尚需时日的考验。

素质教育从在我国产生到现在，经过了20多年的发展，当前素质教育的实施已经“进入了国家推进、重点突破、全面展开的过程，其不仅涉及教育各个阶段和领域，而且更涉及文化传统、经济发展、社会结构、用人制度等方方面面”，实施素质教育，已经成为“全民族、全社会共同的事业”。国家更是从优先发展教育、建设人力资源强国的角度，明确把实施素质教育、提高教育现代化水平作为全面贯彻党的教育方针的关键举措，并提出了新的要求，即把实施素质教育作为落实科学发展观的重要环节之一来抓。胡锦涛总书记还多次强调，“全面实施素质教育，核心是要解决好培养什么人、怎样培养人的重大问题，这应该成为教育工作的主题；要坚持育人为本、德育为先，把立德树人作为教育的根本任务”^[12]，简而言之，社会各方面都要为实施素质教育创设良好的环境。

在这样一些政策背景的支持下，素质教育发展取得了新进展，但也遇到了一些新困难。对此，中央教育科学研究所的邓友超在其《素质教育的进展、问题与深化》一文中进行了论述，他指出，素质教育的新进展表现为^[13]：在理论上，虽然没有公认的素质教育定义，但还是有一些共识和体现这些共识的素质教育研究，如对素质教育与应试教育、与升学率的关系的认识，对素质教育的内容的认识，素质教育的具体形态的研究等；政策上，素质教育在国家层面的政策体系基本形成并逐渐完善；实践上，涌现出了诸如山东烟台、湖南汨罗等推进和实施素质教育的典型。

但是，素质教育政策在实施中也遇到了很大的困难^[14]。理论上，一些问题尚待进一步研究，可就在这样的关键时刻，研究者却“素质教育疲劳”了。一段时间以来，素质教育研究相当繁荣，产生了若干认识。但不可否认，素质教育研究中还有一些模糊之处。比如，素质教育与教育方针的关系到底是什么就没有说得很清楚。已有的政策表述“实施素质教育就是全面贯彻党的教育方针”，存在“素质教育=教育”的逻辑矛盾。一些新的课题也没有得到很好的研究，如素质教育与办人民满意的教育两者之间的内在关系或连续性是什么等等。政策上，存在执行“失真”导致政策效益低下的现象。由于认识和制度的原因，全国各地在执行素质教育政策时出现了多种“失真”，如“素质教育是个框，什么都往里边装”，“素质教育喊得轰轰烈烈，应试教育搞得扎扎实实”，“素质教育明里走，应试教育暗里跑”等。加之没有推进和实施素质教育的检测标准和问责制度，这种“失真”在相当长时间里得不到纠正，因而导致了素质教育政策效益低下，影响了素质教育政策的权威性。再就实践层面看，一些“经典”难题制约着素质教育的推进和实施。素质教育是一种革新的教育，它的发展空间是通过挤压现实中不合理教育实践的空间换来的，这种挤压和反挤压的力量对比决定着素质教育的实践命运。诸如“择校”问题等教育实践中存在的普遍不合理现象，就制约着素质教育的推进和实施。

除此之外，应试教育时期的考试评价制度的存在，也制约着素质教育前进的步伐。因为素质教育重视对人各方面素质的全面培养，重视社会生活和实践。但人的精力总是有限的，这方面所用的时间和精力增多，理论学习的时间必然消减，但是当前的高考制度仍然是以理论知识的考查为主，而且一考定终身，这对人的一生发展都会产生重要影响，所以无论是老师，还是学生和家长都希望高考成功，而这又必然与素质教育的要求相冲突。因而要想解决这种矛盾，就必须进行高考制度改革。虽然在我国很多地区都在进行高考改革的试验，但是很多仍是高喊素质教育的口号，走应试教育道路的“口头革命派”，究其实质而言，仍没有太大的改观。所以，要使素质教育真正得以实施，就必须彻底改革高考制度，改革非人性的评价机制。