政策性启示

7　结论与展望

7.1　研究性结论

7.1.1　大都市经济区内部政府间竞争与合作有其时空特征

从空间上讲，同一时期的政府间竞争与合作并非对称。政府间竞争主体是不断扩大的，竞争区域由京津向京津唐、京津冀扩展。第一阶段的政府竞争主体是京津，第二阶段的政府竞争是在以高新技术产业为竞争对象的环境下展开的，主体还是京津地区，第三阶段的政府间竞争主体就扩展为京津唐地区了，延伸到周边地区。而政府间合作主体变化不大，始终是以北京为核心。

从时间上讲，同时期的政府间合作与竞争也不是对等的，前者并非针对后者而实施的，往往是后一个阶段的合作规制前一个阶段的竞争，政府间合作带有明显滞后性。同时期的政府间合作对竞争并没有约束作用。政府间竞争往往扭曲资源配置，扰乱生产力布局，人为分割市场，重复建设，严重影响生产和生活的顺利进行；而政府间合作不能有效约束政府间竞争带来的严重后果。大都市经济区内部政府间竞争过度而合作不足。

7.1.2　政府间竞争过度、合作不足制约整个区域经济的发展

本书通过混合效应模型分析得出:1980—2008年期间，与北京的距离造成了京津冀地区各城市人均GDP和投资额的原始差异，但是这种地理上的差异对人均GDP和投资额的增长没有影响，因此京津冀区域的地理区位因素不可能成为一体化的阻力；参与竞争的城市拥有更高的人均GDP和投资的初始值，可以理解为竞争短期内对单个城市有利，但是参与竞争的城市的增长率却更低，即竞争不利于整个区域所有城市的经济发展，换言之，竞争是京津冀一体化进程的阻力；尽管合作有着与竞争截然相反的效应，但合作对一体化进程的推力远弱于竞争的阻力。因此，如果要更快地推动京津冀的一体化进程，就要弱化竞争，强化合作。

区域内各个城市之间的竞争对各个城市有短期收益，致使区域内过度竞争，这种竞争已成为京津冀一体化进程的重要阻力，尽管区域合作推动了一体化进程，但远远不能抵消竞争的阻力，因此，京津冀一体化进程中要更加重视政府间合作。

7.1.3　三大尺度要素直接影响着政府间竞争与合作的态势

大都市经济区是地方性的，同时又是全国性和全球性的，因为它的发展深受国家、全球的影响。本章分别从地方、国家、全球尺度提炼影响或决定大都市经济区内部政府间竞争或合作的变量——地方性因素、体制性因素和冲击性因素，建立概念模型分析框架，通过案例分析得出:

地方性因素对于政府间合作来讲是一种适应性的微观机制，对于政府间竞争来讲是一种诱导性的微观机制。体制性要素中的财税机制、政治晋升、历史习惯强化了地方政府间的竞争。中央政府有效的干预是促使政府间合作的有力的手段。冲击性要素中，外部需求经常会引起大都市经济区内部政府间的竞争。而外在压力通常会使政府间进行合作。

我国目前的大都市经济区内政府间竞争受相对稳定的要素所激励，而合作只能为不稳定要素所促进，政府间合作缺乏稳定的制度安排来激励。由于所受要素的稳定性不同，政府间竞争更加稳定，而政府间合作相对不稳定，政府间合作从属于政府间竞争，只有不稳定要素的冲击，才能打破政府间竞争的稳定局面。政府间合作的产生有赖于利益共享等一系列机制的建立。

7.2　政策性启示

我国大都市经济区内政府间竞争过度而合作不足，直接制约着整个区域的长远发展；但目前政府间合作缺乏制度安排，从属于政府间竞争。本书根据前面的研究性结论，提出如下政策性启示。

7.2.1　利益共享机制

1）实行统一的空间规划与管制

从大都市经济区人口、经济、资源环境相协调的角度，科学规划主体功能区，推进主体功能区建设。合理确定大都市经济区城乡增长边界，统筹城乡发展。对大都市经济区内部的产业区进行空间管制，统一地方税税种与税率，避免引起地区间政策的不平衡；统一协调财政补贴政策；统一协调投资政策，特别是在冶金、化学工业原材料等上游工业项目上必须有政府层面的协调；统一协调引资政策；做好土地政策的协调，规范土地使用政策；统一开发区规划，避免官方政策与财政因素的干扰，避免非市场化的恶性竞争与财税资源、土地资源的大量流失（杨逢珉，2007）。

2）建立相关产业税收共享机制

地方政府间产业税收共享机制的建立，利于节约社会资源。大都市经济区内部的汽车、化工等产业由于利润高、财税高，导致各地方政府蜂拥而上，恶性竞争，每个地方的竞争产业又都很难做大，而且还浪费了大量财力。地方政府间可通过税收分享机制共同发展竞争产业，避免恶性竞争，达到共赢。产业税收共享机制可有力推动发达地区的经济扩散，发达地区和欠发达地区可在欠发达地区联合发展某项产业，解决欠发达地区的财政、就业问题，同时也给发达地区腾出产业升级的空间。

3）建立基础设施共享机制

在区域基础设施方面，应通过优化资源配置，协调项目建设，为区域发展构建良好的载体。建立区域内基础设施建设的协调机制和资源的共享机制，进一步规划和整合京津冀大都市经济区内的交通资源，包括海港、空港、铁路、公路、管道等设施的布局分工和协作。加速区域综合运输体系的建设和协调，构筑一体化的交通体系，打破行政区划的阻隔，促进跨区域运输发展，提升区域交通网络的便捷程度。按照大港口、大路网、大物流的交通运输发展思路，加强区域内航空港、海港的有机联系，促进分工与协作，提高经济效益。

7.2.2　利益补偿机制

目前利益补偿机制中，最重要的是生态补偿机制。即国家或生态环境受益人对为生态环境建设和保护付出代价者支付相应费用的固定做法。目前大都市经济区内的生态补偿机制并不完善。

1）生态补偿机制的法制化

京津冀生态补偿机制应建立在法制的基础上。强调法律制度在生态补偿中的重要性和权威性，对于整个生态保护和建设的可持续发展具有至关重要的意义。以环保法为基础，通过国家性立法，明确生态补偿原则、补偿主体和补偿对象、补偿内容、补偿标准、补偿形式、补偿程序及补偿资金的使用、管理和监督等，规定中央政府、补偿参与者在生态补偿过程中的责任、权利和义务，把生态补偿机制逐步纳入法制化轨道，增强实践的法律推动力和约束力，将其作为京津冀间生态补偿执行、监管的重要依据。

2）科学制定生态补偿标准

生态补偿标准是生态补偿运行的基础，而生态补偿成本是生态补偿标准的核心。如水资源补偿成本由水资源涵养、保护成本及发展机会成本两个部分构成。生态补偿没有统一标准，最终结果取决于生态补偿项目中参与者双方的谈判能力（谭秋成，2009）。生态补偿标准的制定应本着简便操作的原则，从上限和下限两重视角进行界定，确定具体数额的可行方法是由参与者双方在上限和下限间进行协商确定。再如水资源的补偿量下限的设定可以参照调水量乘以水资源费来确定，而上限则以调水量乘以北京市的水边际效益或异流域调水的成本而定（肖金成等，2009）。

3）引导受补偿地区产业升级

突破行政界限，着眼于生态区整体资源分布，进行统一的功能分区，制定生态经济发展规划，逐步淘汰高污染、高耗水的企业，引导和扶持发展替代产业，鼓励发展循环经济，建立以产品清洁生产、资源循环利用和废物高效回收为特征的生态经济体系。开展“异地开发”模式，受补偿地区在补偿地区建立产业园区，与当地按一定比例分享财税收入，避免生态资源过度开发，破坏生态环境；鼓励补偿地区向受补偿地区转移发展低污染、占地少、高税收、高科技的项目。积极引导受补偿地区产业升级，从而使当地达到生态与经济两个系统的协调发展，从根本上解决生态问题。

7.2.3　政绩考核机制

1）强化可持续发展理念

随着经济高速发展带来日益严重的资源环境问题和可持续发展理念的兴起，传统GDP指标体系暴露出根本性的缺陷，它没有反映出经济发展对资源环境造成的外部影响。以传统GDP为主要考核指标的政绩考核机制难免有失偏颇。因此在政绩考核中，坚持科学发展观，实现区域可持续的发展，强化反映长远利益的考核指标，如不可再生资源的节约使用和替代寻求、可再生资源的再生能力的保护和提升、环境的保护与改善等。加强资源、环境、人口、经济、社会等因素在政绩考核中的权重，包括人口的数量控制和素质提高、循环经济与知识经济的发展、科技教育文化水平的不断提高等，以最终实现可持续发展为目标。

2）淡化经济增长指标

GDP作为政绩考核的一个重要的可测量指标，成为某些干部追名逐利的工具，从而产生了GDP崇拜现象。但是这个指标有很大的缺陷:一方面，该指标不能反映老百姓的生活水平和福利，很多地方的GDP增长速度远大于人均可支配收入的年增长速度，甚至这两个指标并不同步，与“执政为民”的理念相悖。另一方面，这个指标有时也不能反映经济发展的真实情况，很难剔除掉重复建设的部分，这就是经济核算中的“破窗理论”。因此，在政绩考核中，应该淡化经济增长指标，强化社会发展指标。

3）加入区域一体化指标

大都市经济区的发展是以参与全球竞争、提升国家竞争力、为其他地区发展作示范为目的的，这些目标的实现是以大都市经济区内部一体化为前提的。因此，应对大都市经济区内的政府官员政绩考核加入区域一体化指标，有效限制地方政府间恶性竞争，鼓励政府间的合作，通过地方政府间有意识地去合作，来促进区域一体化的加速形成。

7.2.4　中央政府干预

1）中央立法引导地方政府合作

中央政府联合大都市经济区内地方政府制定以产业发展、空间开发、交通基础设施、生态资源等方面为主线进行合作或是联合的规范性法律法规，加强大都市经济区内部的经济合作，促进区域经济的分工与协调发展。这一规范性法律法规应该包括它所要界定的大都市经济区范围、利益主体、合作方面、合作流程、合作进度、目标评估、合作监督，明确恶性竞争的种种表现及惩罚措施等。将每个方面具体化，便于地方政府间的合作，也便于公众监督。

2）建立跨区域协调发展管理机构

大都市经济区内的地方政府让渡一部分权力，成立一个隶属于中央政府的跨行政区的协调管理机构。这个机构主要是对一体化合作发展的重大事宜进行协调和决策及负责使用区域合作协调与发展基金。决策形式为联席会议制度，除定期召开的会议外，对一些需要协商的重大事项，也可不定期召开专门工作会议。另外，中央政府明令区域内地方政府以地方财政收入的一定比例上缴协调管理机构，鼓励当地大型企业捐助资金，设立区域合作协调与发展基金，这部分基金用于扶助贫困、创新研发、公共事务、生态保护、企业补贴等方面。

3）建立冲突协商与解决机构

中央政府在全国范围内设立专门解决地区冲突的机构，该机构主要任务就是协调和解决全国的大都市经济区内部之间的发展冲突。对大都市经济区一体化发展的决策情况、执行情况进行工作进度、法律、绩效、经济方面的监督检查，确保工作执行有力，正确无误。若地方政府之间出现冲突，如水资源争夺、产业恶性竞争等，可依照法律法规，进行调查，确认双方责任，对恶意违规者进行惩罚和制裁，保障大都市经济区的协调发展。

7.3　进一步研究方向

本书试图围绕“大都市经济区内政府间竞争与合作”这一科学命题是什么来展开，采用PRM范式先后阐明其过程演化、空间响应和发生机理，但是由于作者时间和精力、知识背景的限制，本命题还有如下几个问题值得进一步探讨和研究:

（1）城市规模等级在政府间竞争与合作的作用是什么?本书只是重点描述京津冀的十个中心城市尤其是京津唐之间的政府间互动。在现实中，在同一行政区内，中心城市与一般城市也会发生政府间竞争与合作的关系，比如地级市与县级市之间。在跨行政区中，隶属不同行政区的一般城市之间、一般城市与中心城市之间也会发生竞争与合作。这些按等级规模划分的政府间竞争与合作将是下一步研究的方向。

（2）城乡关系对地方政府竞争与合作的响应是什么?为研究方便，本书中的地方政府是以城市政府来代替全部区域，忽略了城乡差异。城乡关系是大都市经济区内的一个重要空间关系，城市和农村之间也会进行竞争或合作，这对于今后城市化的走向起着决定性作用，因此，这也是下一步研究的方向。

（3）本书研究的大都市经济区是以京津冀地区为案例的，本书结论反映的是该地区的地方性的特征，忽略了京津冀地区与珠三角地区、长三角地区的差异性。以全国尺度的大都市经济区的研究更能丰富我国转轨时期的人文—经济地理理论，应作为下一步的研究方向。