我国教育不公和失效的表现

三、我国教育不公和失效的表现

改革开放以前，我国所有宏观决策都把追求公平提高到至高无上的地位，把讲求效率贬低到无关紧要的地步，经济社会发展为此付出了沉重代价，教育发展也深受其害。改革开放以来，过去那种追求公平和讲求效率的扭曲关系在宏观决策中得以根本扭转，经济社会发展为此结出了丰硕成果，教育发展也从中受益匪浅。当前，我国的确存在义务教育发展失衡、教育收费失范、教育机会竞争不公、农民工随迁子女在城市上学难等有失教育公平的问题。

改革开放30年来，我国教育发展取得了巨大成就。据统计，小学学龄儿童净入学率从1978年的94.0%提高到2007年的99.49%，基本普及九年制义务教育和基本扫除青壮年文盲的人口覆盖率2007年达到99%，1978年初中升学率为40.9%，2007年高中阶段毛入学率达到66%，高等教育实现了从“精英教育发展阶段”向“大众化教育发展阶段”的历史性跨越，高等教育毛入学率达到23%。^[27]但是，我国教育也存在着不公和失效的问题，这可以从以下几个方面加以说明。

第一，义务教育发展失衡带来的教育不公。我国义务教育发展失衡，主要表现在城乡之间、地区之间义务教育发展的条件和质量不平衡。据统计，2001年，我国小学生均教育经费，城市为1483.98元，农村为797.60元，城市小学生均教育经费是农村的1.86倍;我国初中生均教育经费，城市为1955.02元，农村为1013.65元，城市初中生均教育经费是农村的1.93倍。2001年，小学代课教师占小学教师总数的比例，城市为2.9%，农村为13.6%;中学代课教师占中学教师总数的比例，城市为2.5%，农村为4.0%;大专以上学历的小学专任教师占小学专任教师总数的比例，城市为40.94%，农村为20.25%;本科以上学历的初中专任教师占初中专任教师总数的比例，城市为23.51%，农村为9.35%。^[28]另据统计，2002年，小学生均教育经费全国平均为60.21元，17个省(自治区)的小学生均教育经费没有达到全国平均水平，省级小学生均教育经费高低落差高达51倍;初中生均教育经费全国平均为104.21元，16个省(自治区)的初中生均教育经费没有达到全国平均水平，省级初中生均教育经费高低落差高达29倍。^[29]2001年以后，尽管城乡之间、地区之间这些差距有所缩小，但是，义务教育发展的失衡状态并没有根本好转;尽管中央一再强调落实义务教育“就近入学”政策，但是，因义务教育质量落差所导致的“择校”行为，仍然随处可见。例如，2005年9月7日《人民日报》所刊登的《福州择校风才平择户风又起》的报道说:为了能让孩子上所心仪的好学校、能符合政策地“就近划片”入学，“落户”到厕所，制作假证明、假户口证、假房产证、更换户主等，无奇不有。这表明，义务教育发展失衡仍然是当前最突出的问题之一。

我国义务教育发展失衡的原因是多方面的。因区位优势、区域优惠政策、产业布局、产业政策和收入分配政策等条件而导致的区域经济、城乡经济发展和收入分配的不平衡，义务教育资源需求巨大，义务教育学龄儿童因年轻而对家庭的较强依赖，等等，都是我国义务教育发展失衡的重要客观原因。但是必须指出，如果中央财政有足够的义务教育支付能力，同时中央坚持对义务教育资源配置实行有力的宏观调控，那么，即使在经济发展和收入分配不平衡和义务教育资源需求巨大的条件下，义务教育发展也不大可能走向像现在这样的失衡。这说明，我国义务教育发展失衡同义务教育经费的县级负责制相联系。对义务教育的特点认识不足，对义务教育发展的重视程度不够，没有按义务教育普及性、免费性、公平性的要求来构建义务教育管理体制，来制订全国统一的义务教育中长期发展规划，等等，也是我国义务教育发展失衡的重要主观原因。

义务教育发展失衡危及义务教育公平。义务教育质量的不同意味着受教育起点的不公平，从而导致小学和初中毕业生升学效率的不同，最终转化为受教育机会竞争的不公平。义务教育质量低劣，本身就是对儿童受义务教育权利的伤害。义务教育发展失衡还危及义务教育普及。因政府投入不足而无法实施免费义务教育的学校，难以保障家庭无力支付学费的儿童平等享有接受义务教育的权利，义务教育不可能在收费条件下实现普及。义务教育的普及是一定质量标准上的普及，在义务教育发展失衡条件下，那些没有达标的义务教育的普及，不是真实意义上的义务教育的普及。

第二，教育收费失范带来的教育不公。教育收费失范通常同所谓的“教育乱收费”相联系，而人民群众普遍对“教育乱收费”很不满意。必须指出，在市场经济条件下，除义务教育外，其他教育的合理收费是必要的，因为合理的教育收费是调节人们利益关系的手段之一，是促进教育发展的途径之一。只有不合理的教育收费才算是“教育乱收费”，不能把合理的教育收费也当做“教育乱收费”。现在的问题在于:除学费有明文规定以外，其他教育收费都没有政策条文或法律规定，因此，对合理教育收费与不合理的教育收费的界定和区分，就存在政策和法律依据不足的问题。目前，这类教育收费在小学和初中主要有“培优费”、“课外辅导费”、“特色班辅导费”等，在高中主要有“课外自习指导费”、“辅导资料费”、“特色服务费”等，在大学主要有“计划外指标费”、“导师培养费”等。这类教育收费名目五花八门，标准高低不一，一般由学校自行决定，没有明确的政策和法律依据，所以，人们称之为“教育乱收费”不是没有一定道理。但是，把学费之外的所有教育收费都视为“教育乱收费”，也不一定正确，因为在教育服务市场上，教育收费作为教育服务的价格，是调节教育服务供求的手段。教育服务市场上的教育收费是市场行为而不是政府行为，政府有规范教育收费的责任和义务而没有硬性干预乃至取消一切教育收费的权力，把正确反映教育服务市场价格信号的教育收费视为“教育乱收费”，显然过于偏执。现在的问题是缺乏对教育服务市场行为的规范，以至于教育收费在很大程度上处于失范状态。从这个意义看，上述列举的各类教育收费在很大程度上也就难免有“教育乱收费”之嫌。

我国教育收费失范的客观原因，主要在于伴随经济体制转型而悄然兴起的教育服务市场，像一只“无形的手”伸向各个教育领域，从而打破了由政府单一组织教育供给的教育运行旧格局，然而，由政府和市场共同组织教育供给的教育运行新格局，则有一个形成和完善的过程，而在教育运行新旧格局转换的过程中，原有计划机制对教育收费市场行为的调节必然会出现一定程度的失灵，从而导致教育收费失范。我国教育收费失范的主观原因，主要在于政府对教育服务市场的认识和调控滞后于教育服务市场的发展，因而没有及时出台关于教育收费项目和标准的政策或法律，致使教育收费在很大程度上处于无章可循、无法可依的混乱状态。

教育收费失范，危及学校和教师在人们心目中的崇高地位，损害人民群众的利益，扭曲教育服务的价格信号，有损教育机会竞争的公平、公正，不利于教育的健康发展，必须高度重视，认真加以解决。

第三，教育管理不善带来的教育不公。我国教育不公平表现在教育管理层面，除了上述义务教育发展失衡和教育收费失范所导致的教育公平失落以外，还有进城务工人员子女接受义务教育的权利得不到保障，学生资助不能充分体现公平，国家重点高等学校招生名额分配不合理，权力寻租在高等学校招生分配中泛滥，等等。对于这些表现，有人也许持不同的看法，甚至认为它们并不意味着教育不公平。从某种意义上说，这也不无道理，因为教育公平是人们对受教育权利的保障和受教育义务的履行以及教育机会竞争的公平、公正、公开所作出的肯定的价值判断，而教育不公平则是人们对此所作出的否定的价值判断，而持有不同价值观的人对同一教育事件会持有不同的价值判断。正是鉴于此，我们仅仅把上述列举的种种现象理解为教育公平失落的存在形式，即在一定程度上有悖于教育公平的存在形式，而并不把它们绝对化地理解为教育不公平的存在形式。

我国教育管理不善带来的教育不公，发生在经济体制转型期，由此追索，市场经济体制的不完善和教育体制与市场经济体制的不相适应，是何以导致教育管理层面上的教育不公的呢?市场经济的发展要求彻底废除劳动者的人身依附关系，而市场经济的法制属性，则要求废除人身依附关系的劳动者在哪里劳动，他就应该在哪里履行法律规定的义务，就应该在哪里享有法律规定的一切权利。一个完善的市场经济体制，应该具有保障劳动者在他劳动的所在地享有这些权利的功能。市场经济的大潮把我国广大农民卷入城市，然而，他们仍然依附于农村，他们的子女仍然依附于农村。我国目前不完善的市场经济体制，未能保障他们享有法律规定的同城市人一样的权利;我国目前不完善的教育体制，也未能保障他们的子女在城市享有法律规定的同城市人一样的接受义务教育的权利。他们的父母为城市发展作出了贡献，而他们则享受不到城市发展所提供的学生资助。必须指出，市场经济不可避免地会拉开个人之间的收入差距，而一个完善的市场经济体制，就应该具有保障经济增长和发展给人们带来的好处向最贫困的家庭倾斜的功能，以及一个与完善的市场经济体制相适应的教育体制，还应该具有保障学生资助向最贫困的家庭子女倾斜的功能。我国目前不完善的市场经济体制和教育体制，显然没有充分体现和发挥这样的功能。至于国家重点高等学校招生名额分配不合理的问题，它源于地方保护主义，因而有悖于一个完善的市场经济体制和教育体制的要求。至于权力寻租在高等学校招生分配中泛滥的问题，它与不完善的市场经济体制和教育体制直接相联系，因为招生分配中的有失公平的竞争，实际上是不完善的市场经济体制下有失公平的竞争在教育中的反映。

我国教育管理不善带来的教育不公，损害社会凝聚力，危及社会和谐稳定，伤及社会主义本质，必须认真加以解决。

第四，教育管理不善带来的研究生教育质量下滑。我国研究生教育质量下滑所表现出的一个明显事实，就是现在许多用人单位把本科学历是否属于重点高等学校作为是否聘用博士、硕士毕业生的重要条件。一些调查也说明，近年来我国研究生教育质量有所下滑。2007年国务院学位办关于“研究生教育质量的现状调查与研究”专项课题的研究报告表明，除了学风之外，对研究生其他方面的评价都不尽如人意，60%的导师认为研究生生源质量下降了。北京大学课题组2004年的调查表明，40.9%的导师认为研究生生源质量有所下降。23%的博士生知识结构被导师评价为合格或不合格，有40%的导师认为硕士生的知识结构为“一般”或“差”。有一半多的导师和近一半的管理人员给硕士生的创新能力以“一般”或“差”的评价。研究生创新能力自我评价为“一般”或“差”的博士生占34%，硕士生占51%。30%的导师、31%的研究生管理人员和68%的用人单位给博士生创新能力以“一般”或“差”的评价。导师普遍认为，我国研究生学位论文的质量与前些年相比并未显著提高。与五年前相比，50%的用人单位认为毕业研究生的总体质量有所下降。^[30]江苏省的一项调查认为，有53%的导师、62%的研究生管理人员认为目前培养出的博士研究生和硕士研究生只有七成以上合格，这意味着有近三成的研究生不合格。^[31]

我国研究生教育质量下滑的原因是多方面的，如制度不完善，人力、物力、财力投入不足，导师负担过重、能力不强，研究生学习积极性、主动性、创造性缺乏等，而最重要原因在于没有健全与创新型人才培养要求相适应的研究生教育质量保障体系。改革开放以来，我国研究生招生制度、培育制度、拨款制度、评价制度、导师遴选制度虽然不断有所完善，但与创新型人才培养的要求还相差甚远，特别是研究生教育质量外部评估与监督体系不够健全，高等学校提高研究生教育质量缺乏外部压力，高等学校之间在研究生教育上的竞争也不够公平、公正、公开和充分。另外，研究生教育质量的内部评价与监督体系也不够健全，研究生招生、培养、评价、激励和导师遴选的自我约束力还相当缺乏。研究生教育体制改革在很大程度上还没有真正反映创新型人才培养的要求，研究生教育的特点不突出，在招生、人才培养、教育评价、质量激励的方式上同本科教育几乎没有区别。

第五，教育资源配置缺乏企业机制。教育资源配置企业机制的构建，源于教育的正外部性。在完全竞争条件下，教育的正外部性会导致教育供给水平低于政府和社会期待的水平。政府和企业对教育的资助，是矫正教育的正外部性所造成的教育供给水平偏低的非市场化手段。在没有教育资源配置企业机制的条件下，这种矫正暗含着这样的假设，即教育的正外部性对企业的积极影响完全转化成税收，但实际上这是不可能的。税收只是企业对教育正外部性的部分反映，而不是完整的反映。企业的利润包含教育正外部性的影响，它对教育的资助是不可缺少的。目前，我国还没有教育资源配置企业机制的制度性安排，这也许是解决我国教育经费不足问题的一个重要战略途径。