世纪年代确立的多渠道教育经费筹措体制

（二）20世纪90年代确立的多渠道教育经费筹措体制

长期以来实行的公立学校办学经费由政府包下来的教育经费投入体制在1985年以后发生了很大的变化。基础教育实行“分级办学、分级管理”的体制，充分调动了地方政府和广大群众办教育的积极性，广泛开展了各种形式的捐资、集资活动，各地陆续出台了一系列增加教育经费投入的具体政策与措施。与此同时，随着宏观教育结构的调整，各项教育改革的深化，在高等教育、职业教育、成人教育领域，围绕着解决教育经费投入不足的问题，各地先后创造出了许多成功的经验。到20世纪90年代初，形成了公立学校教育经费的六条主要来源渠道，即以财政拨款为主、辅之以征收用于教育的税（费）、对非义务教育阶段学生收取学费和对义务教育阶段学生收取杂费、发展校办产业、支持集资办学和捐资助学、建立教育基金（简称为“财”、“税”、“费”、“产”、“社”、“基”）的多渠道筹措教育经费的体制。1993年中共中央、国务院印发的《纲要》，1994年国务院印发的“《纲要》实施意见”，1995年颁布的《教育法》，以及以后颁布的《高等教育法》，均对这种教育经费筹措方式做了明确的规定，确立了以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制的合法性。

实施多渠道教育经费筹措体制是我国教育经费匮乏背景下的现实选择，也是应对政府财政改革和市场经济挑战的有效措施。这种多渠道的教育经费筹措体制在很短的时间内，使我国教育经费投入总量有了迅速的增加，大大改善了办教育的物质条件。但是，随着多渠道教育经费筹措体制的实施，义务教育领域和高等教育领域都出现了成绩和问题并存的局面，下面将分开进行讨论。

（1）义务教育领域的经费筹措方式及问题

多渠道经费筹措体制建立之后，仅在1985年到1991年，全国通过多元化的教育经费筹措体制在政府财政预算内拨款之外，另筹措资金1 000多亿元，用以新建中小学校舍2.75亿平方米，改造破旧校舍1.6亿平方米，消除中小学危房4.23亿平方米，使中小学危房比重由80年代初的16%下降到3%以下⁽⁵⁾。义务教育的非财政性教育经费（包括社会团体及公民个人办学、捐集资、学杂费和学校其他自筹收入等）占教育经费总投入的比例有了明显提高，由1995年的24.8%上升到2000年的38.15%，已超过教育总经费的1/3⁽⁶⁾。对于许多地区和学校来说，政府预算内教育经费支出的主体地位在逐渐削弱，来自政府财政预算外的教育投资，不再处于“辅助”或仅起着“补充”的作用，实际上已成为维系义务教育正常运行和发展的重要支柱。

（2）高等教育领域的经费筹措方式及问题

随着多渠道经费筹措体制的建立，高等教育经费逐年增加。根据1994—2000年的《中国教育经费统计年鉴》的数据，1994年，我国高等学校经费收入总计为247.54亿元，其中各类拨款179.02亿元，占总收入的72.32%。而到了2000年，高等学校经费收入总计为966.62亿元，各类拨款457.06亿元，仅占总收入的48.23%。2000年，全国普通高等学校收入来源结构为：预算内事业性经费拨款47.28%，学杂费22.42%，校办产业、勤工俭学、社会服务收入1.80%，捐集资收入1.59%等⁽⁷⁾。

总体而言，高等教育投入从单一的经费来源到多渠道经费筹措格局的转型，为我国高等教育的发展提供了坚实的经济基础，使高等教育的大规模扩展得以成为现实。多渠道经费筹措的体制也促进了我国高等教育类型和结构的多元化发展，出现了完全市场化的各类民办高校的办学模式，以及政府、高校和市场相结合的混合型高校的办学模式等新的高等院校类型（如独立学院），从而极大地促进了我国各类高等教育形式的蓬勃发展。高等教育经费筹措体制改革赋予了高校发展的自主权，为高等学校面向社会自主办学提供了经济基础和激励机制，使得处于市场经济环境中的公立高等学校，已经改变了过去完全依赖政府的习惯，开始积极主动地面向社会开放办学，成为融资主体。这一阶段的实践充分证明，在发挥国家财政投入主渠道作用的同时，通过多渠道筹措教育经费，是符合我国国情的发展教育的道路。

但是，也有研究者对这种经费筹措体制提出批评，具体表现在几个方面：

①高等教育经费多渠道的来源并没有真正实现，而是出现了二元化的格局⁽⁸⁾，即财政性教育经费和学杂费成为经费来源的两个主渠道， 而其他渠道的筹资能力是极其有限的。在这二元化的格局中， 出现了成本负担向学生及其父母转移的状况， 学费在整个高等教育经费中所占的比例不断上升。但是，一个时期以来高校收费水平及其上涨速度不仅使居民普遍感到了经济上的压力， 更在相当程度上超越了社会普遍的心理承受能力。经济状况处于劣势家庭的子女的升学问题成为全社会关注的焦点问题。高等教育收费机制的改革正在遭遇改革开放以来所未曾有过的来自各方面的社会压力。

②政府财政性拨款总量不足、结构不够合理。1993年《纲要》明确规定，在20世纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例要达到4%。从具体执行情况来看，无论是中央财政还是大部分省市区财政都没有达到这一标准，高等教育投入严重不足。20世纪80年代开始的以“分级管理”为基本特征的高等教育经费筹措体制改革，一方面促进了地方高等教育的发展；另一方面也造成了全国高等教育发展条件的严重失衡。

③高校债务危机及其影响加剧。20世纪90年代末以来学生规模的超常规快速扩张使得原有渠道的资金来源数量远远不能满足对包括大量新建教学设施在内的资金需求。在政府拨款不足、经费供求缺口日趋扩大的状况下，许多高校被迫选择借贷筹资。负债运作是近年来各地高校普遍采用的筹资行为，并成为继财政拨款、学杂费收入之后的第三个主要经费渠道。负债经营加重了高校财务运作的风险，而还款期的进入使得风险压力不断升级，已经成为威胁我国高等教育良性可持续发展的严重隐患。