完善饮用水水源保护区管理体制

《中国21世纪议程》已将“建立或完善以河流流域为单元的饮用水源统一管理体制”列为自然资源保护与可持续利用的重要行动之一。应当将流域水系统作为一个整体来考虑，实行按流域的统一规划、监督和管理，建立强有力的流域饮用水源统一管理模式。这种管理模式的主要内容是：以流域饮用水源管理为主，流域管理和区域管理相结合；既要健全流域统一管理的机制，又要解决好流域管理与行政区域管理的关系；流域饮用水源管理机构具有直接执法权。现有环境保护机构在开展工作时必须服从流域饮用水源污染防治的统一规划和计划，服从流域管理机构的统一协调管理。跨地区的河流、湖泊、水库、输水渠道的饮用水水源地，应上下游兼顾、共同协调，制定出入境的水质和水量要求。

我们认为，《水污染防治法》中应当增加如下规定：饮用水水源保护区位于市、县地域内的，由市、县人民政府环境保护主管部门负责统一管理和监督工作；跨市、县的饮用水水源保护区，由省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门负责统一管理和监督工作；跨省、自治区、直辖市的饮用水水源保护区，由国务院环境保护主管部门负责统一管理和监督工作。这样可以使流域管理与行政管理结合起来。我们建议《水法》第12条第3款规定：“国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。”现实情况是，流域管理机构主要负责有关水量的管理工作，环境保护主管部门负责水污染防治工作，保证水质符合相关标准，水质和水量分割管理。我们建议把《水法》第12条第3款修改为：国务院在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门、环境保护主管部门授予的水资源管理、监督职责以及水污染防治监督、管理职责。流域管理机构不应当由国务院水行政主管部门设置，而应当由国务院直接设立，流域管理机构应当是国务院的直属机构。

2011年8月国务院通过的《太湖流域管理条例》第4条第2款规定：“国家建立健全太湖流域管理协调机制，统筹协调太湖流域管理中的重大事项。”我们认为应当把该条例的管理体制的规定上升为法律，明确规定水行政主管部门、环境保护主管部门、流域管理机构和地方人民政府的监督管理职责，并对职责交叉与冲突、纠纷处理建立流域管理协调机制。《水法》第12条第1款规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”。第2款规定：“国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。”从整体上看，《水法》实行的还是行政管理为主而不是流域管理为主的管理体制，《太湖流域管理条例》的规定以生态系统管理为主的科学管理模式，更加尊重科学而不是以行政权力为主，是对《水法》的突破。但2014年《环境保护法》是个倒退。该法第20条第1款规定：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。”我们认为新《环境保护法》应当重点完善流域管理体制和制度，“联合防治协调机制”及其“实行”的“统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施”在行政权力目前很可能不起作用或作用不大。