完善民办教育管理体制

四、完善民办教育管理体制

完善县域民办教育管理体制，从息县的情况来看，应该从三个方面着手:一是创办民办教育协会，加强民办教育机构的合作与自律;二是建立民办学校财务监管制度，规避民办教育财务风险;三是完善对民办教育的扶持政策，促进民办教育健康发展。

(一)创立县域民办教育协会

形势发展和客观实践表明，为了促进我国民办教育更好更快地发展，需要建立一个全国性的行业组织，以反映民办教育界对法律、政策的合理诉求，维护民办学校的合法权益，同时加强行业自律，引导和规范民办学校的办学行为。基于此，2008年初，经国务院同意，教育部、民政部批准，正式筹建中国民办教育协会，协会主管部门为中华人民共和国教育部。同年5月17日，中国民办教育协会成立大会暨第一次会员代表大会在北京召开，同时召开中国民办教育协会第一届理事会第一次会议。该协会是由全国各级各类民办教育机构和民办教育工作者自愿组成的群众性、行业性社会团体，是非营利性社会组织，它将广泛团结全国民办教育工作者，面向社会开展民办教育科学理论与实践研究，开展行业自律、行业维权与其他行业服务活动。

从息县民办教育的发展与管理实践来看，对于办学层次多样、校情差异明显、学校布点分散的县域民办教育机构来说，建立县域民办教育协会，对于落实《民办教育促进法》关于“国家支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务”的规定，逐步形成政府统筹、主导与行业自强、自律相互结合，政府调控、监管功能与社会自治、服务功能相互补充，政府政策力量与社会组织、协调力量相互融合为主要特征的民办教育管理新体系，进一步促进县域民办教育积极健康地发展，具有积极意义。

县域民办教育协会成立后，应广泛团结全县民办教育工作者和县域各级各类民办学校，依法依章开展活动，把协会建设成为行为规范、运作有序、代表性强、公信力高的社会组织;应发挥政府参谋和助手的作用，发挥联系政府和学校的桥梁和纽带作用，发挥行业服务、自律管理的作用;应抓住民办教育实践和发展中出现的新情况、新问题、新矛盾，认真开展调查研究，推动民办教育理论创新，为有关政策的制定、完善和落实提出先进、有力、科学、有效的对策建议;应积极开展合作交流，让所有民办学校和有关组织在合作交流中分享经验、互通有无、共享成果、共同发展。

(二)建立民办学校财务监管制度

民办学校在办学过程中面临着各种风险，其中资产和财务风险尤为突出。加强对民办学校财务监管，有助于确保民办学校贯彻执行国家财经法规，建立健全资产与财务管理制度，减少办学成本和办学风险，提高办学效益，进而促进民办学校健康、可持续发展。《民办教育促进法》赋予了地方教育行政部门和其他行政机关以监管民办学校财务的责任。该法第三十八条规定:“民办学校资产的使用和财务管理受审批机关和其他有关部门的监督。”按此规定，学校的资产、学费收入、办学经费使用和财务管理等必须接受监督。

1．民办学校财务存在的问题

从民办学校运行的实际情况来看，其财务运行与管理存在的主要问题如下:

(1)民办学校执行会计制度不统一。有的民办学校执行《事业单位会计制度》，有的民办学校执行《非营利组织会计制度》，还有的学校执行《企业会计制度》。由于民办学校执行会计制度不统一，导致在同样市场经济条件下，对民办学校的财务状况难以评定。

(2)财务管理不规范。一是在财务管理中存在着家族式管理，“老子当校长、儿子当会计、老婆当出纳”的现象还较为普遍。这种家族式管理的结果，导致民办学校缺乏监督制约机制，财务管理不透明。二是不按规定设置会计科目。有的学校设有多个账户，或将学校的资金存入个人的银行卡中;有的学校不及时公布账目，甚至长期不公布账目。三是不按规定收取费用。有的学校收费标准不公示，超标准收费;有的学校收费票据不规范等。虽然《民办教育促进法》规定非学历教育的民办学校收费标准由学校确定，但法律也规定民办学校的收费标准应当公示，并按公示后的标准进行收费。有的民办学校招生宣传时的收费与实际收费不符;有的民办学校跨年度收费，一次性收取三年的学费，吃“探头粮”;还有的民办学校不按教育行政部门规定的退费办法给学生退费等。这些问题引起了家长和学生的不满。

(3)资产管理混乱。一是民办学校法人财产权没有得到落实，有的学校对举办者投入学校的资产迟迟不履行过户手续，大多数民办学校的校舍、土地等财产为举办者所有，没有办理过户手续，学校对其没有法人财产权，致使有的举办者拿学校校舍当抵押，骗取银行贷款。二是有的学校对举办者投入的资产、学校办学积累的资产和国家投入的资产没有分别建账，导致账目不清，管理混乱。三是有的学校举办者不是把学校的收入用于办学，提高教学质量，扩大办学规模上，而是挪作他用，致使办学资金严重不足，影响办学条件的改善和教学质量的提高。

2．对民办学校财务监管的主要措施

(1)统一民办学校的会计制度。教育行政部门应当会同有关部门，根据民办学校注册性质，督促民办学校实施相应的会计制度，做到规范会计制度、统一会计账簿、统一会计科目、统一会计核算、统一会计报表。

(2)规范民办学校内部财务管理制度。一是按照《会计法》、《民办教育促进法》等法律法规的规定，要求学校建立专门的财务机构，配备专业的财会人员，提高民办学校的财务管理水平。二是完善学校内部监督制约机制，建立学校董事会和教职工代表大会定期听取财务汇报制度及学校重大经费支出由董事会集体决定制度。三是实行财务人员亲属回避制度，避免家族式管理。

(3)规范民办学校收费行为。一是教育行政部门按照《民办教育促进法》的规定，依法对民办学校的收费标准进行审批、审核和备案。二是民办学校收费前必须首先向学生、家长和社会公示，并按标准收费，接受社会监督。三是民办学校不得跨学期或学年收费，教育行政部门一经发现，要责令其退回多收的学费。四是民办学校要按照教育行政部门关于学生退费的规定，妥善做好学生退费工作，避免引起法律纠纷，维护社会稳定。五是民办学校收费必须使用合法的票据。

(4)建立民办学校财务核算和统计报表制度。一是推行民办学校会计电算化，提高会计核算的效率和真实性，做到日清月结、账物相符、账账相符。二是建立民办学校统计报表制度，每季度向主管教育行政部门上报学校资产负债表和其他有关财务信息，自觉接受监督。

(5)加强对民办学校财务的监管。政府及其教育行政部门对民办学校财务工作应当履行监管的职能，并充分发挥社会中介组织的作用，切实加强对民办学校财务管理的监督工作。一是学校设立前，应当根据有关政策和法规，组织有关专家对办学资金来源、办学设备和场所、学校设备设施等进行审查。二是设立日常监督检查制度。监督检查学校财务管理制度的执行情况和学校财务运行情况，一旦发现管理中存在的漏洞，及时要求学校领导解决。三是建立对民办学校财务审计制度。各级教育行政主管部门在对民办学校进行年检时，要求各民办学校必须提供会计师事务所出具的审计报告。对那些财务管理混乱的、严重亏损而资不抵债的、抽逃办学资金或挪用办学经费的、乱收费而牟取暴利的民办学校，取消其办学资格，并追究相关责任人的法律责任。^[24]

(三)完善对民办教育的支持措施

(1)资金支持。目前对民办学校的财政资金支持始终存在着认识不一、下拨不顺的问题。每一项民办学校拨款均得专门向县政府申请审批，常常造成同一项拨款，民办学校总是滞后于公办学校，有时滞后时间甚至超过半年。因此，政府应该就对民办教育财政支持问题进行专题研究，制定明确、具体的支持办法。对民办学校应该办理的相关手续与办学成本核算与收费许可证办理等问题，一并要求办理到位。

(2)师资支持。在对民办学校教师支持遇到上级政策的不利规定的情况下，县域政府如何落实已经签订的投资办学协议相关条款，也是一个需要认真研究的问题。如息县政府及教育行政部门在与县五高、县中心幼儿园、息都实验学校、县职业教育中心等民办教育投资人均签订有给予民办学校教师支持的条款。其中有些学校如中心幼儿园的教师支持没有落实到位，有些学校所支持的师资尚没有处理妥当等。在以后的民办学校创设中，政府是否还给予师资支持(理论讲是应该的)。如果继续支持的话，以什么形式、如何安排等相关问题也需要周密思考，妥善处置。

(3)税费减免。一般情况下，政府及其有关部门在与民办学校投资人签订投资办学协议时，通常会按照《民办教育促进法》等相关法规，给予民办学校建设与运行上的税费减免条件。但在具体实施中，这些税费减免条件常常在税费征管部门那里难以得到兑现。这既影响了政府的权威形象，也对民办教学发展产生了不利的影响。

(4)教师待遇。需要进一步落实民办学校教师与公办学校教师在职称评定、晋级、奖励等方面的平等待遇的同时，还应落实民办学校教师养老保险、医疗保险、失业保险等方面与公办学校教师的同等待遇。这既是落实有关法律规定，也是为民办学校教师队伍稳定所做的具体工作。

(5)政治待遇。给予民办教育投资人参政、议政的机会和权利。如按有关程序和规定，将民办教育投资人增选为人大代表、政协委员等。