陕西生态环境建设年

陕西生态环境建设60年

陕西位于黄土高原腹地，地跨黄河、长江两大流域，是连接中东西部地区的重要纽带。总面积20.56万平方公里，辖11个市（区）107个县（市、区），总人口3762万人。陕西是世界上土壤侵蚀强度最大、水土流失最严重的地区之一。南北狭长约870公里，纵跨8个纬度和中温带、暖温带、北亚热带三个气候带，年平均气温5.9℃—15.7℃，年均降水量66.7毫米，是我国半湿润区与半干旱区、干旱区的过渡地带；由北而南划分为五大生态区：长城沿线风沙区、陕北黄土高原丘陵沟壑区、渭北黄土高原沟壑区、关中平原区、秦巴山区，涵盖了中温带干旱风沙区到北亚热带土石山区的主要生态环境类型，集中了我国西部地区典型的生态环境问题。秦岭山脉横亘中部，是我国南北地理、气候、水系、动植物区系的天然分界线和过渡交汇地带，也是东经105°以东地区最重要的生态屏障和黄河、长江的水源涵养地，生态位置十分显著。

陕西是我国水土流失最严重的省份之一。新中国成立后经过多年的艰苦治理，目前仍有水土流失面积10.75万平方公里，占总土地面积20.56万平方公里的52.3％，年输入江河泥沙9.2亿吨，占全国江河输沙总量的1/5。全省70％的人口和80％的耕地分布在水土流失区。加之全省森林资源分布极不均衡，林草覆盖率低，土地沙化、荒漠化十分突出，水资源严重短缺，旱涝灾害频繁。严重的水土流失和不断恶化的生态环境，不仅影响陕西的经济发展和人民生活，而且也对下游地区造成严重威胁。所以，加快生态环境建设，尽快实现山川秀美，既是陕西人民的迫切愿望，也有利于全国经济社会发展大局。

一、陕西生态环境建设的推进过程

历史上的陕西人杰地灵，先后有十三个王朝在此定都，素有“山林川谷美，天材之利多”的自然风貌。然而，由于战乱、自然灾害等历史原因，陕西的生态环境遭到了严重破坏，逐渐成为全国水土流失、沙化、荒漠化问题最为严重的地区之一。每年输入江河的泥沙总量约占黄河泥沙输入量50％和长江泥沙输入量的12％。民间曾有“山东淤出一个县，陕西泥沙占一半”的说法。

新中国成立后，陕西生态环境建设揭开了新的篇章。大致可分为以下四个阶段：

（一）起步阶段。新中国成立前，陕西的山林大都属私有，且多为地主、富农所有。1951年秋，全省土地改革完成，地主、富农和宗族、寺庙的山林被没收和征收，面积在300市亩以上的森林和500市亩以上的荒山收归国有，其余分给农民，林业生产力得到解放。陕西省人民政府针对陕西境内林木历经砍伐、火烧等情况，先后发出加强护林、造林的布告、通令、办法等，禁止乱砍滥伐。同时在风沙严重的陕北榆林地区、大荔沙苑和水土流失严重的无定河、泾河流域，建立国营造林机构，重点营造防沙林和水土保持林。造林中，贯彻“谁种谁有，伙种伙有”的政策，提倡合作造林，发动农民造林，国家给以种子、苗木等必要扶持。1955年后，随着农业社会主义改造的发展，农民所有的山林和树木，除留下自留山和自留树外，同耕地、牲畜、农具一起作价入社，林业生产逐步走向集体经营。但林权清理工作却因此未能进行下去，造成以后集体单位争国有山林的纠纷，长期成为林业工作中的一个棘手问题，导致局部地方乱砍滥伐难以制止。1956年，毛泽东发出了“绿化祖国”的号召，青年团中央、林业部、黄河水利委员会3月1日在延安召开陕西、甘肃、内蒙古、山西、河南五省（区）青年造林大会，会前，陕西300万青少年投入到为大会献礼的植树活动中，涌现出3000多个造林突击队（组），350多个先进集体和800多名积极分子，会后，陕西省开展了大规模的植树造林活动，以营造防护林为主，因地制宜营造用材林和经济林。1957年，商洛地区开展“每户种一升核桃”运动，毛泽东主席在《工作方法六十条（草案）》中予以肯定，号召将这个经验推广到种植果木、桑、柞、茶、漆、油料等方面去，有力地推动了陕西植树造林的发展。

（二）挫折阶段。1958年至1965年，陕西生态环境建设经历了“大跃进”、三年严重困难和国民经济调整的曲折道路。“大跃进”中的“一大二公”、“共产风”，打乱了山林所有制，加之“大炼钢铁”、“大办食堂”和毁林开荒，使森林资源遭到严重破坏。据商洛市山阳县法官乡兰宗平回忆，1958年8月之后的5个月时间，仅他所处的乡为了炼三四百吨毛铁，共砍伐树林3万多亩，树林砍完了，树根也被挖了烧炭，造成了极大的浪费和破坏。“文化大革命”期间，林业管理机构被撤销或合并，林业生产指挥系统被打乱；林业方针政策被废弃，推行“以粮为纲”、“以阶级斗争为纲”、“割资本主义尾巴”等“左”的政策，严重挫伤了群众造林、护林、育林的积极性；森林火灾、毁林开荒、乱砍滥伐愈演愈烈，森林资源遭到严重破坏；人工造林速度缓慢。直到“文化大革命”后期，情况才有所好转，全省的平原绿化和荒山、荒沙治理才得以发展，飞播造林试播成功并投入生产。

（三）振兴阶段。中共十一届三中全会以后，陕西生态环境建设进入了振兴时期。1981年6月，在贯彻中共中央、国务院《关于保护森林发展林业若干政策的决定》中，陕西省委、省政府把秦岭、巴山、关山、桥山、黄龙山五大林区的森林划为水源涵养林，实行以抚育采伐为主，封护育造用结合的综合经营。1981年秋到1984年底，全省开展以稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制为内容的林业“三定”工作，集体山林和个人所有的林木发了山林权证，山区林区农民划了自留山；集体山林推行折股联营、专业承包和家庭承包等多种形式的生产责任制。但一些地方忽视林业特点，照搬农业联产承包经营，把国有林划给集体，把集体林划给个人，改变了所有制性质，责任山变成了自留山；在“有水快流”和“砍树致富”的思想指导下，乱砍滥伐大量发生，分户管变成分户砍，森林资源再次遭到严重破坏。1978年以后，列入三北（西北、华北北部和东北西部）防护林体系建设的49个县，在国家扶持下，实行“国家、集体、个人一起上”的方针，采取“带、片、网”、“乔、灌、草”、“封、造、护”相结合的办法，开展种树种草，到1985年，共造林1585万亩。为治理长江中上游水土流失，1989年秦岭以南地区31个县被列入长江防护林工程建设。全省飞播造林逐年扩大，由70年代4个地市的10个县扩大到1989年8个地市的58个县。

（四）快速发展阶段。20世纪90年代开始，陕西的生态环境建设迈入了快速发展的历史阶段。1997年8月5日，江泽民在《关于陕北地区治理水土流失，建设生态农业的调查报告》上作了重要批示，提出了“再造一个山川秀美的西北地区”的宏伟目标。1999年6月，江泽民亲临黄河视察，并在郑州主持召开了黄河治理开发工作座谈会，对生态环境问题再次作了重要批示。江泽民指出：生态环境建设是关系到黄河流域社会经济可持续发展的重大问题。必须把水土保持作为改善农业生产条件，生态环境和治理黄河的一项根本措施，持之以恒地抓紧抓好。1999年8月5日，时任国务院总理的朱镕基又亲临陕西，视察生态环境建设，提出了“退耕还林（草），封山绿化，个体承包，以粮代赈”的指导思想，为陕西进一步加快生态环境建设指明了方向，理清了思路。中央领导的重要批示发表后，省委、省政府迅速组织全省干部群众深入学习、全面领会精神实质。在调查研究、集思广益的基础上，决定在全省范围内实施以水土流失治理、退耕还林（草）、天然林保护等为主要内容的山川秀美工程，并把它作为实施西部大开发战略的根本和切入点，由此掀起了陕西生态环境建设的高潮。为了更加有效地实施山川秀美工程，1999年10月，省委、省政府又适时作出决定，成立陕西省山川秀美办公室，与省水土保持局合并，一套班子，两块牌子，正厅级建制，行使全省山川秀美工程的规划、协调、建设等政府职能。

新中国成立60年来，在党中央、国务院的正确领导下，在陕西省委、省政府的高度重视下，经过全省人民的艰苦奋斗，陕西生态环境建设取得了显著成效，走在了全国前列。陕西的生态状况已由“整体恶化、局部好转”，向“总体好转、局部良性循环”方向转变。过去人们心目中的“黄土陕西”，正在变成“绿色陕西”和“生态陕西”。

二、陕西生态环境建设的主要成效

（一）生态状况明显改善。截至2008年底，陕西全省林地面积达1.84亿亩，占全省土地总面积的59.26％，其中森林面积1.15亿亩，森林面积和森林覆盖率列全国第12位，林木总蓄积列全国第10位。尤其是总面积近4.8万平方公里的陕北黄土高原丘陵沟壑区，境内丘陵起伏，沟壑密布，水土流失面积一度达到90％以上。经过几十年的生态治理，这一区域的绿色度上升了9.3％。随着国土绿化步伐加快，全省生态环境状况得到明显改善，生态环境恶化的局势得到有效遏制。据陕西省水保部门监测，全省水土流失面积由“九五”末的13.75万平方公里，缩减6.3％，通过治理达到微度以下水土流失面积占7.93％，年拦截泥沙1.3亿吨，水土流失区土壤流失量大幅减少。总之，陕西省的生态状况已由1999年以前的“整体恶化、局部好转”，向“总体好转、局部良性循环”的方向转变。

（二）重点工程成效显著。1999年以来，陕西省相继启动实施了退耕还林、天然林资源保护、“三北”防护林、野生动植物保护及自然保护区建设、平原绿化及绿色通道建设等五大林业重点工程，这些重点工程的实施，带动和加快了全省林业建设的全面健康发展。

1．退耕还林工程。1999年8月5日，党中央、国务院决定实施退耕还林后，陕西省委、省政府立即把退耕还林作为陕西生态建设的重点，研究制定了陕西省山川秀美工程规划纲要，编制了《陕西省退耕还林规划》（草案）。为确保退耕还林退得下、还得上、稳得住、能致富。陕西省将退耕还林与调整产业结构相结合，加快主导产业的培育和后续产业的开发。并大力开展基本农田建设，在渭北和延安南部退耕区，狠抓以苹果为主的优质果品生产基地建设，培育林果主导产业，达到了既能退耕还林又可富民的目的。在严格执行国家退耕还林有关规定的基础上狠抓退耕区能源建设，推进生态移民，在全省范围内全面实施封山禁牧，坚持行政推动与利益调动相结合，制定了一系列配套的政策措施，大力推行承包、租赁、股份合作、拍卖等办法，明晰和延长土地使用权，实行谁承包、谁治理、谁受益、谁管护的政策，将责、权、利紧密结合起来，有效地调动起各方面的力量参与退耕还林工程建设，将退耕还林变为群众的自觉行动。

退耕还林工程

全省森林覆盖率由退耕还林前的30.92％增长到37.26％，净增6.34个百分点，是历史上增幅最大、增长最快的时期。全省治理水土流失面积3.74万平方公里，年均输入黄河的泥沙量减少1.3亿吨。生态状况已由退耕还林前的“整体恶化、局部好转”向“总体好转、局部良性循环”方向转变；农业结构调整加快；农村大量劳动力从粮食生产中解放出来，从事种植业、养殖业、设施农业、农村工商业和劳务经济，加快了农业产业结构调整步伐。全省农村第一产业从业人数下降至1000万人以下，较1998年减少约10％；第二、三产业从业人数则上升至约500万人，较1998增加约58％。

截至2008年10月初，陕西省共向10个市102个县级单位1508个乡镇230万农户915万人，兑现粮食30.32亿公斤，粮食改现金补助资金88.14亿元，生活补助费17.08亿元，种苗补助费15.87亿元，共计折合资金163.44亿元。实施退耕还林补助政策，全省230万退耕户915万人直接受益，截至2008年10月人均累计受益达到1787元。退耕农户增收渠道不断拓宽，收入稳步增长。农民生产生活方式发生变化。粮食生产由倒山种地、广种薄收向精耕细作、少种高产转变；畜牧业生产由漫山放牧向舍饲养畜转变；生产结构由以粮为主向多种经营转变；生产方式由小农经济向市场经济转变。随着退耕农户收入的增长，户用沼气得到迅速发展，煤、太阳能、天然气等取代烧柴，成为农村生产生活的新选择。

实施退耕还林后，农民群众既得到了实惠，又感受到了生态改善给生产生活带来的好处，生态意识明显增强。各级党委、政府更加注重生态建设，把生态建设与区域经济发展紧密结合起来，为实现可持续发展创造了条件。

2．天然林资源保护工程。1998年特大洪涝灾害发生后，党中央、国务院作出了“全面停止长江黄河流域上中游的天然林采伐，森工企业转向营林”的决策，国家林业局迅速组织实施天然林资源保护工程试点工作。陕西是天保工程实施的试点省，也是天保工程实施的重点省份之一。1998年10月28日，陕西省政府发布《关于实施天然林保护工程立即停止省属森工采育企业采伐天然林的命令》，此后两年，在省属太白、宁东等6个森工采育林业局和宝鸡市辛家山、马头滩两个林业局开展试点工作，2000年全面启动实施天保工程。工程建设期11年，覆盖除西安市城三区以外的104个县（市、区），涉及119个县级实施单位。

天保工程实施10年来，国家累计投入陕西工程建设资金46.71亿元，陕西全省累计完成公益林建设134.47万公顷，确保了1.2亿多亩森林资源的安全；分流安置富余职工29055人，维护了林区的稳定；全省林业总产值由1998年的34.2亿元提高到目前的160.59亿元。通过天保工程的实施，使天然林面积不断扩大，林分质量不断提高，活立木蓄积量逐年增加；林种搭配趋于合理，森林防护效能显著增强；林区生物多样性增加，种群数量不断扩大，生物群落结构趋于合理，呈现出人与野生动物和谐共处的可喜局面。天保工程给三秦大地生态建设注入了新的活力。

截至2008年底，陕西省林地面积达1.84亿亩，占全省土地总面积的59.26％，森林面积和森林覆盖率列全国第12位，林木总蓄积列全国第10位。通过实施天保工程，全省森林质量不断提高，森林群落结构趋于稳定，水源涵养等生态功能明显增强，水土流失强度逐年降低，面积不断减少。据西北农林科技大学火地塘林场天然林保护效益研究表明，地表径流较工程实施前减少了39.26％，森林生态系统对重金属元素的总净吸收率达到92.85％。随着林草植被的增加，动植物生长环境得到明显改善，野生动物种群不断扩大，数量不断增加，大熊猫、朱鹮、金丝猴、羚牛等国家一级保护动物种群数量不断扩大。

3．“三北”防护林体系建设工程。“三北”防护林体系建设工程被誉为“世界生态工程之最”，被称之为我国的“绿色长城”。工程建设期73年，从1978年至2050年分三个阶段，八个工程期进行建设。陕西省“三北”工程建设区以秦岭北麓为界，包括关中和陕北八个市区的65个县（市、区），区域面积12.37万平方公里。涵括了全省近50％的人口、60％的土地、70％的水土流失面积、100％的沙化和荒漠化土地，年入黄泥沙量占全黄河流域年泥沙输入总量的50％，是陕西生态环境最脆弱、生态区位最重要的地区。

三北防护林工程

“三北”工程历经30年建设，区域生态环境明显改善，生存发展空间极大拓展，为维护国土生态安全、促进社会经济发展作出了巨大贡献。30年“三北”工程累计造林面积293.8万公顷，三北地区森林面积达319.6万公顷，覆盖率由1977年的12.9％上升到25.84％，域内万公顷的绿色扩展速度覆盖着黄色的土地。风沙和水土流失的危害，由过去“局部好转、整体恶化”向“整体好转、局部良性发展”转变。入黄泥沙1950年至1969年、1970年至1979年、1980年至1989年、1990年至1999年、2000年至2005年依次为7.3、5.7、3.6、4.5、2.2亿吨（2006年水保公报），土地沙化和荒漠化状况呈现出面积减少、程度减轻、扩展趋势逆转三大变化。坚持“以林护农”的发展方略，为确保粮食安全提供了保障，30年来营造农田防护林近20万公顷，保护农田89万公顷，宜建林网的农田中有70％多面积实现了林网化，风沙和干热风等自然危害现象明显降低，农业生产防灾减灾能力较大增强，促进了粮食稳产，农业用地面积由初期的360万公顷减少到197.7万公顷，粮食产量由初期50亿公斤，上升到2006年的79.6亿公斤。根据科学测算，仅农防林的护田增产效应一项，就使三北地区年增产粮食约10％左右。以花椒、柿子、核桃等八大经济林为主的基地面积达80多万公顷，经济林比重由初期的5％，上升到目前的27.3％，有的地方达到了80％以上；年产各种干鲜果品80多亿公斤、产值100多亿元，人均林果收入由不足30元增加到300多元。工程建设区农民人均纯收入由初期的193元，提高到第一阶段建设末的1629元，现已达2426元。

4．野生动植物保护及自然保护区建设工程。陕西野生动植物资源丰富，全省共有陆生脊椎动物604种。其中有国家一级重点保护野生动物大熊猫、朱鹮、羚牛、金丝猴等16种。国家二级重点保护野生动物64种，省重点保护野生动物52种。全省共有种子植物171科1143属，3754种，其中国家一级保护植物8种，二级保护植物22种，陕西省特有种92种。我国17个东亚特有科植物，陕西分布的有14科。改革开放以来，在陕西省委、省政府和国家林业局的正确领导和各有关部门的大力支持下，全省野生动植物管理和产业有了长足的发展，取得了丰硕成果。

省、市都设有野生动物保护管理机构，县级以上专兼职保护管理机构达到了96个，保护管理人员达1000余人，保护管理体系已基本形成。珍稀濒危物种拯救取得重大突破。积极开展了大熊猫繁育技术攻关，2003年至今顺利产幼仔6只，成活4只，实现了我省大熊猫人工繁育技术零的突破。2002年在周至楼观台建立了朱鹮异地繁育基地，当年繁殖成功。朱鹮数量已由1981年的7只增加到目前的1000余只，濒危状况得到了大大缓解。先后抢救大熊猫65只，成活32只；抢救金丝猴、羚牛、猕猴等国家重点野生动物18种2000头（只）。建立了陕西省珍稀野生动物抢救饲养研究中心，完成了兽医院、大熊猫繁育室等工程项目的建设。建立了秦岭大熊猫野外繁殖科研基地，首次在全国观测到大熊猫树上交配行为。

组织开展了野生植物资源调查。规范了野生植物的管理工作。起草完成了《陕西省野生植物保护条例》，已报省法制办列入“十一五”立法计划。出台了野生植物保护、管理、采集等一系列管理规定，使野生植物的管理逐步规范化，制度化。

加快实施国家级自然保护区的二期工程建设，改善了保护区的基础条件。先后建立朱鹮、大熊猫、金丝猴、羚牛、褐马鸡栖息湿地等42个自然保护区，保护面积达96.71万公顷，占全省总面积的4.7％。佛坪国家级自然保护区成功加入联合国教科文组织和世界人与生物圈网络。长青和佛坪国家级示范保护区正在按照规划加紧建设。经过多年的努力，我省自然保护区建设步伐明显加快，布局日趋合理，管理水平不断提高，保护区类型由单一型发展为森林和野生动植物及湿地、荒漠等多种类型。

陕西省林业厅结合一年一度的“爱鸟周”和“野生动物保护法宣传月”活动，加强宣传教育，提高了全民保护意识。配合森林公安组织“猎鹰行动”和“春雷行动”，严厉打击了各类破坏野生动植物资源的违法犯罪活动。同时，加强野生动物疫源疫病监测防控。目前，陕西省中心站下设各级野生动物疫源疫病监测站点共计285个，野生动物疫病监测防控作用得到有效发挥，彻底解决了重点保护动物造成人身财产损害的补偿问题。组织起草了《陕西省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法》和《〈陕西省重点保护陆生野生动物造成人身财产损害补偿办法〉实施细则》。

陕西省林业厅组织编写完成了《陕西省湿地保护工程规划》，组织起草了《陕西省湿地保护条例》，省人大常委会于2006年4月3日公布，自2006年6月1日起实施，为陕西的湿地保护工作奠定了基础。

5．平原绿化及绿色道路建设工程。“十五”期间，各地依靠群众义务植树和依托日元贷款项目、农业综合开发林业项目以及“三北”防护林四期等林业重点工程，以创建“造林绿化先进单位”为契机，开展以城带乡、以乡促城、城乡联动、整体推进和营造“城市森林”、“环城林带”、“城边林”，逐步建立起城乡连接的纽带，加快了全省平原绿化步伐。全省共完成公路、铁路绿化1.7万公里，江河堤坝绿化1196公里，绿色通道不断延伸扩展。

（三）防沙治沙实现历史性转变。被称为“地球癌症”的土地沙化和荒漠化，在陕西找到治愈之方！联合国防治荒漠化公约组织秘书处秘书长迪亚洛先生以及联合国粮农组织官员多次来陕西考察，认为榆林治沙具有世界意义和价值。

陕西是全国土地沙化和荒漠化危害严重的省份之一。解放初期，全省沙化土地面积2151万亩，涉及榆林、延安、渭南3市的10个县（区），162个乡（镇）；荒漠化土地面积为4482万亩，涉及榆林、延安2市的12个县（区），170个乡（镇）。沙化土地面积位居全国30个沙区省（区）的第七位。

榆林市治沙工程

陕西土地沙化和荒漠化地区特殊的生态区位和经济发展地位，使防沙治沙工作备受关注。江泽民、胡锦涛、温家宝等党和国家领导人，先后来陕视察防沙治沙工作；国家林业局先后将陕西沙区确定为全国重点治理区和全国防沙治沙综合示范区；省上也出台了一系列的文件和措施。在党和政府的领导下，防沙治沙工作取得了显著成效。

土地沙化实现了由“整体恶化”到“整体遏制”的历史性转变。主要有三个重大变化：面积减少了，与上世纪末相比，沙化和荒漠化土地面积分别减少了2.1万公顷和12.6万公顷；程度减轻了，流动沙地和半固定沙地比重由29.9％下降到15.9％，重度和极重度荒漠化面积比重已由54.8％下降到13.4％；扩展趋势整体遏制了，1960年至1999年40年间，全省沙化土地面积扩大了47.8万公顷，从2000年到2004年五年间，沙化土地面积净减少2.1万公顷，流动沙地净减少8.5万公顷。

林草植被大幅增加，沙区生态面貌显著改观。目前沙区林草植被面积已达133.8万公顷，林草覆盖率由新中国成立初期的1.8％增加到33.5％；以陕蒙交界、长城沿线、白于山北麓等为骨架，总长达1500多公里的大型防风固沙林带初步建立；毛乌素风沙滩区和大荔沙苑近13.3万公顷农田林网基本形成，沙漠腹地建起万亩以上片林165块。上世纪中叶至本世纪初的50年间，沙尘暴日数年均减少一半多，重点治理区自然降尘较空旷地减少了90％。

农牧业生产方式转变，农牧民生活条件明显改善。一是传统粗放式农耕经营逐步向精耕细作转变，粮食单产由上世纪五十年代每亩50公斤提高到现在每亩250公斤以上；二是畜牧业由放养向舍饲圈养转变，羊子存栏数由80年的250万只发展到现在的780万只；三是农村生活能源以烧柴为主向以秸秆、煤（气）、沼气为主转变；四是农民收入以务农为主向以种、养、加和外出务工转变，人均收入由新中国成立初的40多元提高到现在的近3000元。

树立了治沙典型，赢得了良好的国际声誉。在不同地域类型区和不同治理阶段，建立了一批示范样板，涌现了许多治沙感人事迹。造就了以石光银、牛玉琴、杜芳秀等为代表的治沙英雄群体。其中，石光银、牛玉琴还代表国家出席有关国际会议，介绍防沙治沙经验，赢得了良好的国际声誉。不仅为全国防沙治沙事业树立了榜样、提供了经验，也为我国履行国际荒漠化公约作出了贡献。

法制体系基本建立，防沙治沙有法可依。国家治沙法出台后，陕西省人大于2003年颁布了《陕西省实施〈防沙治沙法〉办法》，同年陕西省政府发布了《关于实施封山禁牧的命令》。2006年又出台了《关于进一步加强防沙治沙工作的意见》。全省各级党委、政府，先后出台有关政策性文件10多部，为依法防沙治沙奠定了良好基础。

（四）集体林权制度改革取得明显成效。集体林权制度改革是党的十七大确定的深化农村改革的重要内容之一，也是党的十七届三中全会安排部署的一项加快农村改革发展的重要工作。陕西省委、省政府高度重视这项工作，2007年5月出台了集体林权制度改革的意见。当年7月在宁陕等十个县率先开展了试点工作。截至目前，完成了主体改革任务，生态受到保护，农民得到了实惠，在西部起到了示范带动作用。

陕西在林改试点中，紧紧抓住明晰产权这个核心，严把林地承包方案制定关，认真落实家庭承包经营制度，下大力气开展实地勘界确权。10个试点县2190万亩集体林地已完成确权面积2120.1万亩，发放林权证20万本，调处山林纠纷4387起，调处面积239.42万亩。

全省集体公益林比重大，生态公益林和商品林分别占集体林地的70％和30％。公益林由于受管理政策限制，基本无经济效益；商品林由于受自然条件限制，经济效益不明显。因此，陕西林改只能走保护型的生态改革路子，即在保护好现有森林资源的前提下，实行家庭承包分林到户，农民通过公益林林木开发、生态效益补偿和商品林的经营利用增加收入，达到生态受保护、农民得实惠的目标。

各试点县因地制宜，充分尊重群众意愿，采取四种模式明晰产权。即能人均确权到户的，实行家庭承包经营；对难以完全按人均确权到户的，将经营主体下移，实行联户经营；城市、旅游、矿产开发规划区和重要区域的生态公益林，实行集体股份合作经营，农民按人均等持股，按股分红；不宜实行家庭承包的四荒地，采取拍卖等其他方式承包，确权到大户，群众从转让收益中分利。

10个试点县在林改中，采取多种途径和方法共调处山林纠纷4387起，彻底解决了长期存在的界限不清、权属不明的问题。通过调处林权纠纷，不仅为群众发展林业生产扫除了障碍，更重要的是维护了一些地方的社会稳定，为经济社会全面健康发展奠定了基础。

林改工作中，广泛宣传《森林法》、《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》等有关法律法规，使基层干部尤其是农民群众接受了一次深刻的普法教育。村民通过学习相关政策法规，参加村民会议行使表决权等，有力地促进了基层的民主与法制建设。

集体林地明晰产权、承包到户后，农民群众拿着林权证，不仅对林地有了经营自主权，而且对林木拥有了所有权，实实在在地得到了一份财产性收入。省林业厅与省信用联社签定了林权抵押贷款合作协议，出台了《关于全面开展林权抵押贷款的指导意见》。从2009年开始，农民群众可以用手中林权作抵押，从农村信用社获得发展林业生产经营的资金，为拓宽林业投融资渠道奠定了坚实基础。

林改实践证明，集体林权制度改革是解放和发展林业生产力的必然选择，是山区农民走出困境、加快发展的根本出路，是落实科学发展观、破解“三农”难题、建设社会主义新农村的突破口。正如温家宝总理所指出的那样，它同土地家庭承包一样，具有同等重要的意义。

（五）以科技推动生态环境建设大发展。在陕西在林业重点工程的实施中，始终坚持科技与生产紧密结合，走出了一条科技与生产紧密结合，以科技推动林业经济建设、以经济建设带动林业科技推广的新路子。

近年来，结合林业重点工程实施，林业科技人员先后开展了林木遗传育种和良种选育、森林生物种质资源保护技术、天然林保育与可持续经营技术、防沙治沙和困难立地条件造林技术等方面的科学技术研究工作。陕西林业共承担科研、推广项目242项，科技支撑、中试、引进61项。建立各类示范样板点852万亩，辐射带动2000多万亩；取得科技成果68项，有35项科研、推广项目先后获得省级科技进步奖或技术推广成果奖。

其中“朱鹮拯救与保护研究”获2006年陕西省科技进步一等奖，获2007年度国家科技进步二等奖。“84K杨引种与遗传改良研究”、“红脂大小蠹综合治理技术研究”，2005年获省科技进步一等奖；“陕西鸟类资源调查与研究”9项成果获省科技进步二等奖；“秦岭大熊猫野外产仔、育幼洞穴分布及其生态系特征的研究”等10项成果获省政府科技进步三等奖。“花椒良种及丰产栽培技术”、“中德合作陕西西部林业发展理念与技术推广”获省技术推广一等奖。

林业科研、推广项目和林业重点工程的实施，使一大批林业科研成果和先进实用技术成果进入生产领域，并转化为现实生产力，大大地促进了全省林业生产建设，提高了造林质量，改善了自然生态环境，实现了我省“十五”期间森林面积和蓄积量的双增长，同时增加了群众收入，对农业可持续发展起到了积极的保障作用。

至2007年底，陕西省共完成人工造林3528.07万亩，飞播造林1025.1万亩，封山育林927.68万亩，年均造林650多万亩，比“九五”时期提高20％。全省共建种苗基地258个，采种基地18处。参加义务植树的人数累计达到7000万人次，义务植树近6亿株。“三化一片林”绿色家园建设工程的实施，栽植各类绿化苗木257.2万株，绿化面积2.2万亩，试点村的人居环境得到明显改善。这些任务的完成和成绩的取得，都与科学技术支撑作用的充分发挥密不可分。例如，山阳等县在退耕还林（草）中大力推广地膜生态造林技术，陕北地区推广应用抗旱造林技术等，这些技术的应用，为解决西北干旱地区水分缺乏，造林成活率低的问题开辟了新的途径。

为了更好地发挥科技的示范带动作用，陕西林业在“十五”期间，制定了省级林业地方标准11个。还实施了9个林业标准化示范项目，其中榆阳区大扁杏标准化示范区、韩城大红袍花椒标准化示范区、吴起黄土高原林草植被恢复国家级标准化示范区等被国家标准委和国家林业局命名为全国旅游标准化示范区。

林业科技人员每年组织2000名科技人员，深入生产第一线，实行技术承包、技术指导，采取生产计划和科技推广项目相结合的“双向管理”和分级组织实施的办法，把生产、计划、财务、科技四方面的力量捆在一起，推广防风固沙林营造、林木良种化造林、苗木培育新技术、速丰林营造、低产经济林改造、主要林木病虫害防治等十大项林业先进实用技术，每年完成300万亩推广任务。通过8年多的组织实施，投入科技人员达1.6万人次，完成十大技术推广面积1742.9万亩，取得直接经济效益13.16亿元。

三、陕西生态环境建设面临的问题及解决办法

回顾陕西生态环境建设60年的历程，虽然取得了巨大的成绩，但我们也应清醒的看到，当前陕西生态环境建设仍然存在一些问题。

一是生态环境仍十分脆弱。尽管随着“三北”防护林、退耕还林和天然林资源保护等林业重点生态工程的实施，陕西省植树造林工作成效显著，造林绿化面积大幅度增加，但新造林地还需要进一步巩固，榆林沙区、黄土丘陵沟壑区、秦岭巴山“南水北调”中线水源区生态环境依然十分脆弱，治理任务依然十分艰巨。

二是森林资源分布极不均衡，林草覆盖率低。省内森林主要分布在秦岭、巴山、关山、黄龙山和乔山5个林区。5个林区土地面积占全省总面积的44％，而森林面积占全省森林面积的78％，森林覆盖率达到51％；其余地区的土地面积占全省的56％，森林面积只占全省的22％，平均森林覆盖率只有11.3％。最突出的表现在陕北黄土高原区，表土植被稀少，林草覆盖率更低，大面积的裸露黄土，受日晒、雨冲、风蚀，流失极为严重。且现有森林多数为天然次生林，林分质量差，生态功能低。现有草场以天然草场为主，占草地面积的69.1％，并且退化严重，产草量下降。

三是水资源严重短缺，地区分布不均。陕西水资源总量442亿立方米，居全国第18位。人均占有水资源量1240立方米，是全国人均量2300立方米的53.9％。水资源量地区分布不均，特别是经济发达、人口集中的关中地区，水资源总量仅有73亿立方米，人均410立方米，不足全国人均占有量的1/6。据测算，目前全省年缺水量25亿立方米，给工农业生产和人民生活带来很大的不利影响。

四是边治理边破坏现象时有发生。陕北黄土高原水土流失区亦是贫困地区，盗伐林木现象时有发生；煤、气、油等矿藏资源的大规模开发和道路交通建设，往往破坏地貌和植被，造成了新的人为水土流失；粗放的掠夺式农牧业生产方式在水土流失重点区普遍存在，成为导致植被稀疏、水土流失的重要因素。

针对这些存在的问题，陕西应该从树立和落实科学发展观，构建和谐社会，实现人与自然和谐相处的目标要求与陕西生态环境的实际出发，以“再造一个山川秀美的西北地区”重要批示为指导，抓住西部大开发的历史机遇，解放思想，调整思路，全面规划，分步实施，深入贯彻落实“退田还林（草）、封山绿化、个体承包、以粮代赈”重大政策措施，以改善陕北黄土高原丘陵沟壑区和北部风沙和区为重点，全面治理陕北、陕南的水土流失；以小流域综合治理，植树种草，预防水土流失为中心，把生态效益放在首位，综合运用工程、生物、农艺措施，加强生态环境保护工作，努力做到改善生态环境与调整农业结构相结合，与产业开发相结合，与增加农民收入，与推动农村脱贫致富相结合，实现生态、经济、社会效益协调统一，促进全省经济社会的全面进步和可持续发展，力争把陕西建成中国西部的生态大省。

（一）植树种草，涵养水源，营造区域良好环境

水资源严重短缺，干旱连年发生，且持续时间长，是当前陕西面临的突出问题。追根溯源，就在于植被遭到严重破坏，涵养水源，调节气候的能力下降。要解决这一问题，必须狠下功夫，标本兼治，讲求实效。在空间布局上，应坚持“北草南林”的原则。陕北地区土地广袤、土层深厚，降雨量少，种草投资少，周期短，覆盖广，见效快，可为畜牧业发展创造良好条件；陕南地区光照充足，雨量充沛，且山多地少，有利于优势产业开发，应突出发展经济林木，走退耕还林、封山育林、植树造林、科技兴林的新路子；关中平原区应结合农业综合开发，培育田间林网，大搞“四旁”植树，提高森林覆盖率。通过植树种草，提高涵养水源能力，改善局部小气候，为逐步实现良性生态环境奠定基础。

（二）理顺思路，调整结构，巩固退耕还林还草成果

实施水土保持生态建设，要适应新阶段农业生产结构调整的形势，由以粮为主的自给自足型农业向以林牧业为主的生态型农业转变，以发展特色农业、效益农业为调整的重点。要在保护和不断提高粮食生产综合能力，提高粮食生产水平的前提下，大力发展林果业、畜牧业等多种经营，培养主导产业，优化品种结构，开拓高附加值的特色产品，以巩固退耕还林还草成果。陕南要充分利用丰富的生物资源，进一步开发名优稀特产品，优化水稻品种，扩大油料作物；陕北要发挥区位优势，发展林果业、饲草业、畜牧业，优化果树品种，建设生态农业；关中要以粮果菜牧为重点，开发后续优质品种，改善品质，逐步向多种经营、优质专业品种转变，建成绿色食品基地。在改善农业生态环境、调整农业产业结构的同时，推进农村经济向产业化、专业化发展、增加农民收入，提高人民生活水平。

（三）标本兼治，综合治理，走生态农业发展之路

生态环境，重在保护。在抓好原有生态环境保护、管理、监督的同时，要把小流域综合治理作为改善生态环的突破口来抓。要坚持“三高”（高起点、高标准、高质量）、达到“三保”（保土、保水、保肥），实现“三效”（经济、社会、生态效益相结合），搞好小流域综合治理；要以流域为单元，一条沟、一面坡、一架山的系统规划，山、水、林、田、路、草综合配套，工程、生物、耕作措施相互补充，全面提高小流域投入力度。通过清理河道、加固河堤和增加植被保持水土，防止流失。要把综合治理与科技开发相结合，通过治理一条流域，带动一方经济，富裕一方群众，最终实现山绿、水清、村美、人富的目标。

还林工程与社会主义新农村建设结合

（四）全面规划，分步实施，要进行因地制宜分类指导

要按照“全面规划、分步实施、突出重点、先易后难、先行试点、稳步推进”的原则，制定科学的、切实可行的山川秀美工程规划，有计划、有步骤的实施。退耕还林要以造定退，重点是25度以上的坡耕地。退耕还林要尊重群众意愿，不搞强迫命令和一刀切。对一时退不下来的陡坡耕地，要实行经济林草与粮油作物间作逐步退耕。以便做到退耕不减产，还林要增收，退得下，稳得住，不反弹。陕北以窖灌为重点，大力实施集雨节灌，拦泥淤地工程；陕南要搞好天然林保护和退耕还林还草；关中平原要搞好林网绿化；全省要主攻长城沿线风沙区、黄土高原丘陵沟壑区植树种草，尽快实现林草茂密，山川秀美。要分地区、分步骤搞好封山育林。按照“统一规划、集中配置、统一管理、政府控制的原则，搞好种苗基地建设，抓好省级和区域性重点苗圃，为植树造林，荒山绿化奠定良好的基础。

（五）加强管理，保护资源，实现有序开发和综合利用

针对目前全省自然资源和环境状况相对薄弱的现状，必须进一步落实保护措施，切实加强管理，以确保自然资源在西部大开发中实现有序开发和综合利用，防止掠夺式开发利用。一是保护好天然林草资源，落实林业采伐政策，严禁乱砍滥伐；二是加强对已治理区域的管理和保护，对自然及人为造成的破坏及时采取维修和弥补措施，提高治理保护率；三是坚决制止新的垦荒行为，严格推行封山禁牧，把人工治理与植被的自然恢复结合起来。避免边治理、边破坏的现象发生，防止造成新的水土流失；四是要坚决关闭和取缔“五小”企业，对地、市、县属工业污染源进行综合治理，不符合排放规定的企业不允许开机生产，保护空气和水资源不受污染；五是对地下矿产资源和旅游资源要详细规划，配套建设各项开发设施，逐步开发利用，不搞急功近利、竭泽而渔，杜绝破坏性、掠夺性开发；六是要进一步落实环保建设责任制，认真贯彻执行环境保护法，加强环保执法队伍建设，提高执法水平。确保在经济发展的同时，做到资源能够可持续地利用，环境能够可持续地维护。

中共陕西省委党史研究室　胡纪元　王杨

【注释】

[1]《当代中国》丛书编辑部编辑：《当代中国的陕西》，当代中国出版社1991年版，第93页。

[2] 陕西省农业厅、陕西省人民政府编，史志诚主编：《陕西农业五十年》，陕西人民出版社2006年版，第4页。

[3] 何金铭、赵炳章主编：《当代陕西简史》，当代中国出版社2001年版，第128页。

[4] 何金铭、赵炳章主编：《当代陕西简史》，第160页。

[5] 何金铭、赵炳章主编：《当代陕西简史》，第206页。

[6] 中共陕西省委党史研究室编：《中国新时期农村的变革》，中共党史出版社1998年版，第183页。

[7] 八种新农村发展模式：以城郊工业园区带动农村发展型；以生态农业园区带动发展型；技术培训与劳务输出型；特色文化、旅游产业型；陕北退耕还林（草）、菜果畜三业并举型；陕北黄土丘陵沟整区生态经济型；榆林北部风沙滩区生态农业循环经济型；渭北塬区依托县域经济和特色产业整体推进。

[8] 《陕西教育志》编纂办公室编：《陕西教育年鉴（1949—1984）》，陕西人民出版社1987年版，第1页。

[9] 《陕西教育志》编纂办公室编：《陕西教育年鉴（1949—1984）》，第9页。

[10] 章泽等主编：《当代中国·当代中国的陕西（上）》，当代中国出版社1991年版，第109页。

[11] 《陕西教育志》编纂办公室编：《陕西教育年鉴（1949—1984）》，第11、12页。

[12] 郭德宏：《丰碑·中国共产党八十年奋斗与辉煌（陕西卷）》，中央文献出版社2001版，第102页。

[13] 《陕西工人报》1958年2月22日。

[14] 章泽等主编：《当代中国·当代中国的陕西（上）》，第132、133页。

[15] 夏宇、张正路：《陕西年鉴》，1991卷，陕西年鉴出版社1992年版，第330页。

[16] 蔡肇发、夏宇、张正路：《陕西年鉴》，1996卷，陕西年鉴出版社1996年版，第377页。

[17] 王丽君、刘忠、李娜：《1997年陕西省杂志、报纸出版情况》，《报刊之友》1998年第4期。

[18] 徐来见：《蓬勃发展的陕西报业》，《新闻知识》1999年第1期。

[19] 袁纯清：《在陕西省第十届人民代表大会第五次会议上的讲话》，《陕西日报》2007年2月12日。

[20] 杨小侠：《陕西社会事业发展成就及存在问题》，《新西部》2007年第22期。

[21] 杨小侠：《陕西社会事业发展成就及存在问题》，《新西部》2007年第22期。

[22] 蔡肇发、夏宇、张正路：《陕西年鉴》，1993卷，陕西年鉴出版社1993年版，第339页。

[23] 杨小侠：《陕西社会事业发展成就及存在问题》，《新西部》2007年第22期。