编制公民利用档案信息指南

“西方政治哲学认为，个人权利可以分为积极权利和消极权利两个大类。所谓消极的权利（negative rights）就是个人由于政府的无所作为而获得的权利。所谓积极的权利（positive rights）就是个人要求国家采取积极行为的权利”。^〔29〕需要指出的是，这种“消极性”与“积极性”是针对“公权”的干涉程度而言的，政府的“无所作为”是指该权利不受“公权”侵犯，但还是有“保护它们不受他人侵犯的义务”^〔30〕，有责任通过政策法规进行保护，而不是完全“无事可干”。公民利用档案的“自由权”是一种较为特殊的权利，在性质上既具有要求“公权”不作过多干预的“消极性”，也具有要求国家采取积极措施予以保护的“积极性”。从政策调控思路来看，“自由权”的保障既需要删除利用规定中对档案利用活动的过多限制，还公民应有的“自由”空间，还需要增加利用政策的“通俗版”和“公民版”，引导公民去享受“自由”。

西方发达国家对公民信息权的认识较早，政策设计也较为成熟，不仅重视宏观政策的制定，还十分强调政策的普及程度和可操作性。从国家层面统一编制《公民利用信息指南》或《国家档案利用指南》，被认为是有效引导公民享受“信息自由”的一种政策选择，也是法律规定的政府责任。《澳大利亚档案法》第六十六条就明确规定“国家档案局应发行澳大利亚国家档案资料指南。任何人可检视指南及支付依法规定的费用后有权取得一份指南”。^〔31〕美国政府颁布《信息自由法》之后，从20世纪60年代到90年代先后六次发布《美国公民运用〈信息自由法〉指南》作为该法的实施细则。^〔32〕

5.2.3.1　他山之石——美国《公民利用信息指南》

1986年美国重新修订了《信息自由法》，将“有权知道”标准取代了“需要知道”标准，这一深层次的改动使得美国公民进一步了解到该如何充分利用自己的权利获得信息。《信息自由法》刚公布，就印刷出版了相应的详尽的《公民指南》。该法通俗易懂，与《私有财产法》配套而成，公民极易理解，操作极为方便。^〔33〕美国《公民利用信息指南》经过多年的完善，已由数个政策文本发展成为一个庞大而详尽的指南体系。

由于美国政府并没有一个中心机构负责所有联邦行政机关的信息利用申请，而是由行政机构各自处理。因此，各行政机构都分别制定了自己的《信息利用参考指南》。如2006年5月，美国律政司在官方网站上发布了《信息自由法参考指南》（Department of Justice Freedom of Information Act Reference Guide），分为导言、无须通过FOIA申请可获取的文件、在哪提交FOIA申请、如何提交申请、答复时限、加急处理、费用、费用减免、初步申请判定、行政申诉、司法审查等11个部分。该《指南》在导言中就强调“FOIA赋予的任何人对联邦机构文件和信息的利用权是根据总统行政法令规定的‘公民中心’和‘结果导向’原则，由法院强制执行，得到行政机构支持的”。《指南》编制目的是“为了让公民熟悉向律政司提交FOIA申请的特定程序，这个过程既不复杂也不费时。遵循《指南》的指导，你将更有可能在最短时间内收到你所寻找的信息”。^〔34〕

除针对性较强的各机构《信息利用参考指南》之外，美国还制定了一些通用性的《公民指南》。如一般事务管理局和律政司联合出版的小册子《你对联邦文件的权利——〈信息自由法〉和〈隐私权法〉的问题和解答》（You Right To Federal Records — Questions and Answers on the Freedom of Information Act and Privacy Act）、众议员政府改革委员会发布的报告《使用〈信息自由法〉和1974〈隐私权法〉申请政府文件的公民指南》（A Citizen's Guide on Using the Freedom of Information Act and the Privacy Act of 1974 to Request Government Records），以及介绍特定消费者的问题分别由哪个联邦机构负责和向哪里提交书面申请获取政府帮助的《消费者行动手册》（Consumer Action Handbook）。^〔35〕

值得一提的是《你对联邦文件的权利——〈信息自由法〉和〈隐私权法〉的问题和解答》。该指南采用问答形式，对公民申请利用联邦文件信息所需要了解的法规内容（主要指《信息自由法》和《隐私权法》）、法规条款的具体使用方法（包括两法各是什么、如何使用、两法的区别联系以及如何选择使用）均作了详细而通俗的说明，并列出了公民行使权利时可能需要参考的其他信息目录，附有重要政策全文链接。具备一般文化层次的公民都能读懂其内容，并依据其内容完成政府信息申请利用过程。在该指南的“信息自由法”部分，将公民对其的了解和使用设计为12个问题，通过对问题的一一解答引导公民正确而有效地行使自己的权利。列出的问题如下：FOIA可保障获取哪些信息？能否在网上找到机构文件？跟政府机构何人联系以及如何得到正确地址？如何提交申请？能否要求文件以特定格式提供？需要支付多少费用？需要等待多久的答复时间？能否得到加快服务？申请被拒绝如何办？等。^〔36〕

5.2.3.2　一家之言——我国《指南》编制建议

我国的《政府信息公开条例》刚刚出台且尚未实施，档案利用政策与政府信息公开制度的衔接也仅仅停留在学术探讨层面。因此，目前档案学界还未意识到编制《公民利用档案信息指南》的重要性，更未提出具体的建议和思路。笔者通过对他山之石的分析借鉴，就我国《公民利用档案信息指南》的编制原则、形式和必要内容，提出一些抛砖引玉的一家之言。

第一，编制原则应该确立为“公民视角”和“权利引导”。即在内容和形式上充分考虑普通公民的阅读理解能力，将公民行使档案利用权利最需要了解的信息向社会告知，体现“公民中心”的设计思路。在功能设计上以引导公民权利实现为目标，告知的信息具体而明确，利用申请表格附样表，参考资料提供全文获取途径。

第二，编制形式可以采取问答形式，也可以采取流程图和操作手册等简明易懂的形式。文字表述尽量通俗，法规内容的解析不应拘泥于政策文本，也不要过于学术化，可通过案例和实例来增进公众对如何正确利用档案的理解。

第三，编制内容至少应该揭示以下6种信息：一是档案服务机构的类别、性质、地址和服务对象。二是公民利用档案所需要依据的政策内容和法规条款。鉴于目前我国并没有专门针对利用者的法规文件，应该从相关法规中析出与公民行使权利密切相关的条款。三是相关规定如何运用，以及政策适用范围。可以通过一些实例来澄清模糊认识，加深理解。四是利用具体程序、步骤和要求。五是利用是否需要支付费用，如何申请费用减免。六是利用需求被拒绝和被限制，如何进行权利救济。向哪里提起举报和申诉，具体的联系人和联系方法、地址，等等。

需要强调的是，指南是利用政策的简单化、清晰化和流程化，因此它是具有一定针对性和适用范围的。正如美国的《公民利用信息指南》是由不同机构主体制订的一个指南体系，我国的指南也不仅仅是一两个政策文本。从国家层面可以出台一定的标准和规范来统一《指南》的编制方法。实际上，我国行业标准《档案馆指南编制规范》（DA/T392）^〔37〕中第5.1.5章节是专门针对利用服务的部分，对接待利用者的日期和时间、开放范围及查借手续、提供利用方式等都作了统一规定。遗憾的是，《档案馆指南编制规范》是从档案馆工作的角度出发制订的标准，并没有对公民如何利用档案起到具体的引导作用。

编制《公民利用档案信息指南》，不仅有利于积极引导公民行使权利，强化社会对档案利用政策的知悉了解。而且它还能丰富政策制定视角，改变档案利用政策“高高在上”缺乏“平民关怀”的现状，有利于弥补我国现有政策体系中“利用者缺位”的不足。