关于建立太行山国家级绿色生态屏障实验区的调研与思考

邢台市人大常委会研究室

随着京津冀协同发展步伐的加快,推进太行山国家级绿色生态屏障实验区建设,对于充分保护和发展现有自然资源,改善和提高整个华北地区环境质量,科学开发利用自然资源,提高山区群众生活水平,促进京津冀地区经济发展方式转变,都具有至关重要的作用。为此,根据省人大常委会2015年调研工作安排意见有关要求,结合邢台人大工作实际,报经主任会议研究同意,我们及时制定了调研计划,多次深入邢台市太行山区实地考察,召开了山区四县(市)及市直相关部门参加的座谈会,并与太行山区其他地市进行了沟通联系,全面了解掌握了太行山生态治理的基本情况和有效经验,以期发挥邢台后发优势,扎实推进整个太行山区生态屏障建设。

一、建立太行山国家级绿色生态屏障实验区的条件与意义

太行山位于河北省与山西省交界地区,属我国地形第二阶梯的东缘,也是黄土高原的东部界线,南北蜿蜒420公里,河北境内包括了保定、石家庄、邢台、邯郸4市所属的21个县,总面积约29818.32平方公里,占全省总面积的15.8%。

太行山区地形复杂,海拔高差变化大,具有多种局部气候,土壤包括棕壤、褐土、粗骨土、石灰土等多种类型,再加上该地区光热资源丰富,雨热同季,形成了丰富多样的生物资源。目前,该地区具有可开发价值的植物资源1000多种、动物资源300多种。太行山区既可抵御西北寒潮的袭击,又可接纳东南暖湿气流,是京津冀和华北大平原的天然屏障,是海河水系的发源地及黄河中下游部分支流的上游,是华北平原和京津冀地区的主要水源涵养地,同时也是周边地区生物多样性保持的重要“基地”。因此,太行山区绿色生态屏障的保护和建设,对于保护整个华北地区生态安全具有特殊、长远的战略意义。

二、太行山区生态保护与开发利用的现状与突出问题

自20世纪50年代以来,河北太行山区的综合开发和生态保护工作大致经历了沟谷治理、大造林、山水林田路综合治理、学大寨和生态经济沟治理5个阶段。特别是近年来,太行山区生态建设力度逐年加大,开始了由过去单纯的造林绿化向生态发展的转变。一是治理模式得以积极创新。根据山区不同的自然地理条件和建设项目不同情况,形成了统一规划下的分户治理、大户承包加项目整合、农户经营加政府补贴、村集体开发治理、合作化经营管理等多种治理模式。二是生态保护机制初步建立。采取了禁止牛羊上山、禁止乱砍滥伐、禁止石材开采、禁止开矿、禁止工业企业进山、禁止陡坡开荒等措施,对粗放生产、污染严重的企业进行了彻底关停。目前邢台市境内山区已建成2个国家级森林公园、3个省级森林公园、2个省级湿地公园和1个省级自然保护区。三是现代农业开发步伐加快。积极引导工商资本投资荒山开发,核桃、板栗、苹果以及蛋鸡、生猪等特色种养基地建设获得了较快发展,对农业增效、农民增收的促进作用初步显现。四是生态旅游产业规模增长较快。河北省太行山区旅游业起步于改革开放中期,经过多年的发展,旅游基础设施初步具备一定规模的接待能力,旅游资源优势逐步转化为旅游经济优势,旅游市场进一步扩大,经济效益得到了显著提高。该地区现有世界文化遗产1处、世界地质公园3处、国家级风景名胜区5处、国家级森林公园8个、历史文化名城2座、文物保护单位近百家。野三坡、狼牙山、西柏坡、苍岩山、嶂石岩、八路军129师司令部、抗大纪念馆、崆山白云洞等一大批景点已成为旅游热点。

但从近几十年的生态建设情况来看,太行山区同样面临人口压力大(300人/平方公里)、水资源短缺(仅为我国人均水资源量的1/13)、水土流失严重(78%的土地面积平均土层厚度不足30cm)、土地养分贫乏(土壤肥力普遍低于4级)的现状,不仅生态保护和建设项目普遍存在着投入小、水平低、效益差、合力弱等问题,同时科学发展规划滞后、政府部门缺少统筹管理、财政资金投入不足,以及山地农业、林果业发展中的人为开发过度等,均已成为制约太行山区生态与经济协调发展的主要障碍。

(一)生态建设历史欠账多、负载重,自然灾害易发频发。近现代的人类社会经济活动中,因受到战火破坏、无序开发、过度放牧等因素的影响,太行山区的生态环境严重退化,大量林地和草地遭到破坏,地表水土流失严重,导致自然灾害频发、易发。近10多年来,太行山区农业保持一定水平的增长也是以自然资源不断消耗、生态环境日益恶化为代价实现的。

(二)缺乏科技支撑、执法力度不够,治理难以形成有效常态。太行山区县、乡一级的林业技术人员较少,技术推广体系不健全问题十分突出。如∶深山区经济林开发过度,自然生态受损严重;而丘陵浅山区则农业开发过度,造林绿化滞后;许多人工林的建设忽略了天然林对异质性的要求,不利于提高生物多样性水平和生态系统的稳定;经济林比重过高,原有的灌木、草本植被遭到破坏,对植被自然恢复不够重视;不少地区都把土壤侵蚀严重的荒山作为牧场,加速了当地环境的恶化;基层执法力量严重不足(邢台市的4个山区县仅有森林公安人员8人),生态环境“边治理、边破坏”问题突出,“点上”的治理赶不上“面上”的破坏,治理的力量与破坏的力量不成正比等。

(三)工作推进不平衡,浅山丘陵区环境退化严重。以邢台市西部山区为例,深山区立地条件相对较好,绿化治理起步较早,配套设施较为完善,生态建设取得较大进展;浅山丘陵区立地条件较差,多为石灰岩、横生片麻岩,山场贫瘠,蓄水能力差,“干、旱、薄、蚀”情况严重,由于开发成本高,政府投入少,仍有大面积的荒山没有绿化治理。特别是适宜林木生长的土地优势被开发或用于粮食生产,违背自然规律,选择了劣势用项。

(四)山区经济结构不合理,生产效率低。河北省太行山区的农村经济,基本上还处在自然经济或亚自然经济的发展阶段,商品经济还没有充分启动。大部分农民受传统观念束缚,种植观念陈旧,从事生产的主要目的还是为了满足自己及家人的生活需求,或是为维持再生产所必需的投入。这种生产方式导致资源利用粗放,产品比较单一,商品率低,生产力低下,经济效益差,特别是环境破坏严重,林果产业也普遍存在着基地不小、产量不少、龙头不大、品牌不硬、效益不高的问题,没有形成与市场良好对接的运作机制,这种自然经济或亚自然经济状态越来越成为山区经济发展的主要障碍。

(五)旅游业发展水平低,缺少特色精品景区。太行山区旅游资源丰富,发展旅游业具有得天独厚的资源优势、生态优势、人文优势。但是从客观上来看,目前当地旅游业仍处于起步阶段,品牌形象整体塑造不力、产业要素统筹不够、关联带动作用不强、市场发育程度不高等问题仍未得到根本解决,很多落后山区的旅游开发还只是停留在“爬山”、“野游”的局面,旅游企业内质普遍偏低,难以做大、做强、叫响。

(六)财政资金投入不足,基础设施建设滞后。据测算,造1亩生态林需要投入资金800—1100元,造1亩高标准经济林需要资金3000—5000元,而中央财政造林补贴项目每亩仅200元,国家太行山绿化项目拨付的资金为每亩300元,省市的投入比例则更低,远远不能满足实际工作需要。山区林场水、电、路等基础设施投入不足,建设滞后。太行山区经济基础薄弱,群众生活不宽裕,需要从政策上对当地的生态建设给予较大的投入扶持。

三、推进太行山国家级绿色生态屏障实验区建设的八条建议

太行山地区生态环境质量直接影响着整个京津冀地区的大气、水源、气候条件,对京津冀地区经济社会协调发展具有基础性、决定性意义。为此,急需加强国家层面的顶层设计,以建立太行山国家级绿色生态屏障实验区为核心,制定地区生态、经济发展的国家级长期规划,并严格督促落实,把山区农业发展的劣势重新转化为生态发展的优势,从根本上改变太行山地区经济滞后、生态退化的现状。

(一)提升顶层设计,制定太行山国家级绿色生态屏障实验区发展总体规划

太行山区域是整个华北平原的主要水源涵养地,是保持京津冀地区生物多样性的重要“基地”。就目前自然生态过度开发现状而言,整个太行山区植被等自然生态的彻底恢复,需要30到50年甚至更长一个历史时期,同时,山前丘陵地带植被绿化恢复则更困难、更缓慢,因此,推进太行山绿色生态屏障实验区建设,应作为一项长期性国家战略,保持战略定力,提升项层设计,持之以恒,长抓不懈。太行山国家级绿色生态屏障实验区的设定范围,应以南水北调工程以西,或以太行山山前丘陵区边界至所有太行山区域为宜。为保护太行山地区典型生态系统的完整性,打造京津冀共同的自然生态依托,并为生态旅游、科学研究、环境教育提供示范场所,对该区域整体上国家应予以特殊保护、管理和利用。近年来,国家各相关部门、研究机构和太行山区各级地方政府,都对太行山区的自然环境、人口分布、产业发展等情况做了大量的调查研究工作,掌握了大量第一手数据资料。建议国家整合这些研究成果,根据山区各地的不同情况,统一研究制定出太行山国家级绿色生态屏障实验区建设的总体发展规划。建议在规划中,将南水北调以西或山前丘陵区边界以西地区,均划为绿色生态屏障实验区建设区域,在该区域内划分生态保护区、史迹保护区、特别景观区、大众游憩区等不同的功能分区,并因地制宜,制定好关于生态建设、休闲旅游、新农村建设、基础设施建设的不同发展规划和政策措施,以自然生态为主功能支撑,以林果产业、观光农业、休闲旅游产业为主产业支撑,侧重生态保育与绿色发展,进行战略培育和储备,引导和规范整个太行山地区的科学发展、绿色发展。

要突出京津冀生态环境一体化的建设规划理念,坚持整体规划、明确发展定位、坚持优势互补、创新工作机制、强化政策支持。围绕生态环境这一中心,针对山、水、林、田、路和生态绿化、水源林地和湿地保护以及生态经济发展、农林土地流转、资金人才支持等方面,明确具体的政策性措施,特别是要抓紧研究编制太行山区暨京津冀生态环境协调发展专项规划,在全面抓好山水植被生态恢复的同时,沿南水北调主渠道、太行山主脊梁这两道主线,沿途以市县为节点、按人口分布,坚持一山一景、一沟一品、一市(县)一园,沿山、水两带,努力打造一批山水森林生态公园,在全面扩大绿化生态空间的同时,有效提升人居品位。

(二)建立健全国家级绿色生态屏障实验区管理体系,提高综合治理能力

京津冀应打破行政区划分割,成立专门的三省市生态建设协调小组,建立工作联动、信息共享、资源共用等方面协作机制,形成生态建设和保护的强大合力。河北要突出“生态”这一主题,狠抓公益林和水源涵养地建设,构建好京津冀共同的生态屏障;京、津两市则应切实建立对河北的生态补偿制度,从资金、人才、技术等方面大力支持河北开展公益林生态建设,同时建议在太行山国家级绿色生态屏障实验区建设规划中明确国家、省、市、县各级建设主体责任部门,建立京津冀与相关部门共同参与的联席会议制度,为整合太行山整体资源,加强政府部门管理合力,避免重复建设、无序竞争奠定组织基础。建议国家进一步加大整体投入力度,建立健全检查站、监测点,搞好物资配备等,重点抓好林业执法、森林防火、森林病虫害防控三大保护体系建设,尤其加大对各类矿山企业监管力度,严控石材开采加工等,提高监测防控能力,严厉打击各类私挖滥采等破坏生态环境的违法行为,避免自然灾害对生态环境的严重破坏,有效保护生态建设成果。

(三)调整山区产业结构,发挥山区资源优势

太行山区农业资源的基本特征是“七山一水二分田”,广阔的山场是这一地区最为充裕的自然与生产要素。单从太行山区内部来看,山区农民人均山场面积在0.54平方公里左右,而且在山地资源构成中,海拔低于1000米、坡度低于25°、能够开发利用的低山丘陵区面积为277.65万平方公里,占整个山地总面积的89.8%,这些地区日照时数长,无霜期也较长,有较高的积温,光热条件好、昼夜温差大,而且降雨多集中在6—8月,具有雨热同期的特点,有利于山地林、果业的发展。在山区特有的气候条件下生产出来的林、木、果产品,是平原地区根本无法比拟的,在品质方面远远优于平原地区的同类产品,具有比较优势。因此,建议在总体指导原则上,太行山绿色发展应坚持保护优先,走保护与建设同步、生态与产业双赢的路子,打好林果产业、生态农业、休闲旅游业“三张牌”,着力实现“三个转变”∶实现好由生态开发型向生态保护型转变、数量扩张型向质量提升型的转变、资源消耗型向资源培育型转变,按照“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草”的原则,在此区域内除保留少量“口粮田”外,核减该区域内基本农田,将农业用地调整为林业用地,有效实施退耕还林,形成合理的山区产业发展结构,重点发展生态林及林下经济等具有地域特色、利于生态环境保护的种植、养殖产业,提高自然资源生态保护和合理开发水平,实现经济效益、社会效益、生态效益的有机统一,保持山区自然资源的总体功能优势和长远潜在优势。应以保护生态为主导原则,规划建设好太行山山前现代农业、林业示范园区,辅之以路网、水网、林网等基础建设,并统一提高园区项目建设投资标准和建设标准,同时一定注意切实保护好现有生态环境,禁止不当开发、过度开发,发挥好现代农业、林业示范园区对山区绿色生态产业发展的引领带动作用。

(四)提升劳动者科技文化素质和科学生态理念,为山区可持续发展提供保障

人口是社会生产力中不可缺少的重要构成要素,是山区发展的原动力和终极受益者,是实现山区协调发展的核心和主体。建议积极加强基层农业科技队伍建设,培育和发展现代农业协会、合作社等各种服务组织,通过各种教育形式,引进先进技术、先进理念,重点做好农作物病虫害统防统治和测土配方施肥工作,提高教育的有效性。要通过科技知识的普及、宣传、推广,加强对农民的技术培训,提高农民对生态产业的认识和科技文化素质,增强山区资源开发的合理性并提高其综合利用率,实现山区资源的永续利用和可持续发展。

(五)密切山区与外界联系,实现不同地域优势互补

从太行山地区的实际情况来看,贫困山区地处边缘地带,在市场竞争中处于劣势地位,经济边缘性和封闭性造成了山区发展的恶性循环。因此,建议按照生态建设、新型城镇化建设的总体要求,进一步适度放开对山区与平原地区在人口迁徙、土地流转等方面的限制,加强山区与平原地区尤其是经济发达地区的人才与经济技术协作,统筹使用京津冀三省市的各种优势资源,进行人才、资源、技术、资金、市场、信息等方面交流。京津冀联手,共同加大对山区自然生态补偿的投入支持力度,推动山区用市场的理念引进大项目、大资金,培育绿色龙头企业,打造龙头景区,实现优势互补。同时,建议通盘考虑和研究实施生态移民战略,以解决个别地处偏、距离远、人口少、困难大、生态差的山区群众的生产生活问题,有效避免边缘经济劣势所带来的生态负效应。

(六)制定特殊补偿补贴政策,减轻农民的投入成本

建议发挥好政策引领推动作用,为山区开发制定优惠政策,促进山区生态经济发展。一是加强财政税收体制改革,形成适应和促进山区发展的财政税收政策,减轻山区财税负担。二是通过生态建设基金、以工代赈等形式,建立完善京津冀地区生态补偿机制,提高生态建设项目财政资金补贴标准,帮助山区农民摆脱或扭转不愿牺牲眼前农业资源来保护生态环境的传统农业意识。三是进一步重视和扩大国家级重点造林工程,提高工程投资标准,将重点造林工程投资额度由每亩200—300元提高到1000元以上,将国家级公益林补贴大幅提高到合理有效标准。四是进一步完善生态修复、奖励扶持、人才引进政策,为山区生态建设提供强力支撑。应统一研究制定有关山区生态保护性开发建设政策措施、奖扶机制,尽快制定出台包括土地、林地流转政策在内的综合管理措施,以政策保障推动生态发展。

(七)整合资源,大力发展生态旅游产业

太行山沿线山脉起伏、峡谷纵横,自然景观和人文景观资源十分丰富,又处在京津西部屏障之关键地域,因此,建议围绕“生态、休闲、养生”主题,在太行山国家绿色生态屏障实验区整体规划中,将太行山地带作为国内山水生态休闲旅游目的地予以重点建设,作出统一规划,整合旅游资源,保障旅游产业协调、有序发展。目前太行山区旅游业整体上仍处于起步阶段,规模小、品位低,难以形成合力,与国家产业发展要求和先进地区旅游发展相比差距很大。建议从京津冀协同发展战略着眼,打破地区分割、行业壁垒,建立公正透明的市场准入标准和运行规则,落实旅游业发展优惠政策。进一步加快旅游专用路等基础设施建设,支持京津冀有实力的企业转产开发旅游产业,推动优势旅游企业实行跨地区、跨行业、跨所有制兼并重组,打造京津冀跨界融合的旅游产业集团和产业联盟。应充分挖掘山区古老农耕文化、民风民俗、特色农家饮食、山区农家院等休闲农业发展潜力,根据各地不同的自然历史条件,发展不同规模、不同定位、不同特色的旅游休闲企业,通过发展果蔬采摘、垂钓、餐饮、住宿、观光、养老等项目,进一步打造山地生态旅游、文化观光品牌。应加强区域内各省、市之间的合作,联体做好生态休闲旅游目的地的品牌建设、资源开发、形象推广、市场开放、交通对接、产品整合、行业监管等领域合作,提高社会功能服务水平,增加其附加值和协调度。

(八)规划建设好太行山贯通南北的高速公路和区域互通路网

应进一步优化河北省太行山地区路网布局。首先建议国家统筹协调京、冀、豫三省市,抓紧规划实施张石高速公路南延至河南省境内,贯通北至张家口、南至安阳沿线太行山腹地的南北大通道,带动沿线社会经济和旅游特色产业融合发展。为有效保护太行山区珍贵的历史自然生态资源,建议在高速公路建设规划中,一定注意避开山、水、林等原始生态条件较好、古村寨及历史遗存较多的西部深山区,坚决防止边建设边破坏的悲剧发生。同时,建议在南北高速通道建设的引领下,进一步优化山区路网布局,并加快建设山前地区石家庄至林州高速公路邢台段,将石黄、石太、青银、邢汾、青兰等多条高速串联在一起,形成互通互联的太行山高速公路网络,既有利于京津冀协同发展战略实施,又有利于整合西柏坡、野三坡、天桂山、前南峪、太行峡谷群、太行古村寨、崆山白云洞、娲皇宫、红旗渠等一系列旅游景区,有利于培育和打造太行山区国家级特色旅游品牌。