政府对银行监管的一般做法

第二节　政府对银行监管的一般做法

从国外的立法与实践看，银行危机救助主要存在三种法律制度安排，即中央银行的最后贷款人制度、存款保险制度和对危机银行的接管制度。因此，政府对银行的监管措施可归纳为:存款保险制度、最后贷款人安排及实施审慎性监管。

一、存款保险制度

为了保护存款者的利益，同时也为了维持存款者对存款机构的信心，防止因公众恐慌性地挤提存款而引发存款机构的流动性危机，目前西方发达国家大都建立了存款保险制度(Deposit Insurance System)。

(一)存款保险制度产生的背景

所谓“存款保险制度”，它是一种对存款利益提供保护、稳定金融体系的制度安排。在这一制度安排下，吸收存款的金融机构根据其吸收存款的数额，按规定的保费率向存款保险机构投保，当存款机构破产而无法满足存款者的提款要求时，由存款保险机构承担支付法定保险金的责任。

美国是西方国家中建立存款保险制度最早的国家，根据1913年美国紧急银行法，由联邦政府出面创立了联邦存款保险公司(FDIC)，专对商业银行和互助储蓄银行的存款提供保险，它不以盈利为经营目的。目前，美国98%以上的商业银行和各种吸收存款的金融机构都参加了联邦存款保险公司的存款保险，并接受该公司的监督。20世纪70年代以来，由于出现金融市场动荡不安的形势，不少西方国家纷纷以不同的形式建立起适合于本国国情的存款保险制度。

(二)存款保险制度建立模式

到目前为止，从已实行存款保险制度的国家来看，具体组建模式归纳起来有以下三种:

(1)由官方建立存款保险机构模式，如美国、英国、加拿大等。

(2)由官方与银行界共同建立存款保险机构，如日本、比利时等。

(3)在官方支持下，由银行同业合建存款保险机构，如德国、法国、荷兰等。

参加存款保险的原则各不相同:有的自愿、有的强制，有的甚至还以参加存款保险作为银行领取营业执照的先决条件。

对每位存款户承保的存款数额，各国都有最高保险额的规定。最高保险额因各国经济发展水平、居民储蓄状况和保险制度完善程度的不同而异。如美国，目前为10万美元，加拿大为2万加元，日本为1 000万日元。大多数国家的法律规定，在最高控制点以内给予100%的赔偿。

二、最后贷款人安排

(一)最后贷款人的内涵

最后贷款人(Lender of Last Resort，简称LOLR)是一国中央银行履行银行的职能，向暂时出现流动性困难的银行提供紧急援助的一种制度安排，其目的是防止暂时流动性危机向清偿危机和系统性危机的转化。

中央银行的历史起源大约可追溯至17世纪中后期，最后贷款人的职能产生于19世纪。19世纪中叶前后，连续不断的经济动荡和金融危机使人们意识到:金融恐慌或支付链条的中断是触发经济危机的导火线，而要避免或减轻金融危机，应该让中央银行承担最后贷款人的责任。中央银行作为最后贷款人，向可能或已经发生信用危机的银行提供流动性支持是世界各国的普遍做法。如《美国联邦储备法》规定，作为最后贷款人，美国联邦储备银行可以向会员银行提供临时性抵押贷款;德国《联邦信用业法》规定，德意志联邦银行可通过限额之内的合格票据再贴现和证券抵押贷款的方式向各银行随时提供流动性支持。

(二)最后贷款人的一般原则

在央行充当LOLR角色时，既可以是出于对正遭受流动性危机银行的关注，并向其提供紧急流动性支持便利;也可以是出于系统安全考虑，向正经历大量现金挤提的所有银行供应超额准备，以维持银行系统整体的稳定性。综合西方经济学家的观点，可以将最后贷款人原则归纳为以下五点:

(1)最后贷款人的首要职责是防止恐慌造成的货币储备减少。

(2)最后贷款人的主要目标是稳定整个金融体系，而不是单个金融机构。

(3)最后贷款人的存在不是为了避免危机的发生，而是缓解危机冲击的影响。

(4)最后贷款人应为一切有良好资产抵押的银行提供贷款，而不应拯救不好的银行，其目的是防止恐慌蔓延到好银行。

(5)中央银行紧急援助资金的数量不受限制，并执行惩罚性高利率。

三、金融机构的审慎监管

审慎性监管(Prudential Regulation)被1991年《联邦存款保险公司改进法案》(FDICIA)所接受。该法案一个最重要的特点是它的“迅速纠正行动条款”。该条款规定FDIC有权利更早和更有力地干预陷入困境的银行。因此，审慎监管的内涵，即监管出于审慎之目的。金融监管实际上暗含两个前提，一是金融机构在其日常经营活动中不能保证永远做到足够的审慎;二是其审慎行为不仅影响其自身的利益，而且也会产生过高的社会成本。这两个前提的结合，才需要政府的介入。从审慎出发，政府对金融机构的日常监管包括以下内容。

(一)市场准入监管

市场准入是中央银行对新设机构进行的限制性管理。中央银行对新设机构核准与否主要是考虑以下因素:一是经济发展需要。中央银行要考察当地经济发展和金融竞争的需要，征询金融同业和工商业的意见。二是新设机构的资本数量。银行资本是保障银行经营稳定和公众利益所必需的，所以中央银行对新设机构要规定最低资本数量。三是对金融机构法定代表人及主要从业人员如品德、经验、业务素质等的要求，以保证营业后机构的健康稳定运行。此外，监管当局还对金融分支机构设立和金融机构合并，规定了相应的标准或采用的适当原则。

(二)业务范围监管

金融机构一旦成立后，应按照许可的营业范围从事金融活动，不得越线。例如，许多国家的金融法律都规定，存款货币银行只能经营短期信贷业务，长期融资由投资银行办理，非银行金融机构不得经营创造存款货币功能的支票存款业务;一般银行业务与信托业务必须分开，机构必须分设。

但是，自20世纪80年代以来，随着金融自由化的发展，商业银行已经通过多种途径渗透到证券、保险等各个行业，金融业之间的界限日益模糊。

(三)金融机构经营内容的监管

监管机构还要对金融机构进行每年一次的审计检查，以确定金融机构的金融状况。

1.现场检查

现场检查，是指监管当局对银行进行不事先通知的实地检查，以防银行因事先得知要检查而隐瞒真相。比如，在美国，负责银行检查的人员被称为检查员，他们总是不宣而至，使银行来不及为逃避检查做手脚。

2.非现场检查

非现场检查，也称常规检查，是指审查和分析银行的各种报告和统计报表，包括基本的财务报表和财务资料。检查完毕后，检查人员要写出关于银行“有没有问题”的检查报告。如果检查人员认定银行没有充足的资本或者认定银行有不诚实的行为，则可以在报告中宣布该银行是“有问题的银行”，这一检查结果将会使该银行受到更加频繁的检查。

在美国，1979年由联邦金融机构监管委员会协商建立的CAMEL评级制度，经过1997年的修改后，成为美国主要监管机构统一使用的CAMEL(骆驼)评级制度。CAMEL框架是目前国际上最常用的分析单个银行部门稳定性的工具，它给出了影响银行体系稳定性的五个指标:资本充足率(Capital Adequacy)、资产质量(Asset Quality)、管理的稳健性(Management)、收益状况(Earnings)和流动性状况(Liquidity)。新的CAMELS制度重新调整了一些评级项目，新增了市场风险敏感性指标S(Sensitivity of Market Risk)，能够有效地协助监管当局发现金融机构出现失常情形的苗头。

(1)资本充足率:资本充足率指标要求银行资本要达到其加权风险资产的一定比例，以弥补可能的资产损失。按照《巴塞尔协议》的规定，核心资本占总资本的比例不得低于50%，资本总额与风险资产的比例不得低于8%，其中，核心资本充足率不得低于4%。

(2)资产质量:按照国际通行的贷款风险分类法，将银行贷款资产的质量分为正常贷款、关注贷款、次级贷款、可疑贷款和损失贷款五类，简称“贷款五级分类法”，其中，后三类统称为不良贷款。这种分类办法可以较为科学地反映贷款的实际动态。

(3)管理:管理是一个综合指标，它反映的是银行经营者的决策能力、协调能力、技术能力、风险控制能力和适应环境变化的能力。

(4)盈利:盈利率的高低决定了股东的收入情况及银行弥补损失和充足资本的能力。一般来说，若银行的资产收益率(收益/总资产)持续保持在1%以上，资本收益率(收益/自有资本)在15%以上，就说明该银行的经营状况良好。

(5)流动性:是指资产转换为现实购买力的难易程度。对银行流动性的监测和控制是金融监管的重要内容。比如各国金融管理当局一般都规定了法定存款准备金率。此外，各国还规定了其他一些比例性指标来确保商业银行的流动性。

(6)对市场风险的敏感程度:主要考察利率、汇率、商品价格及股票价格的变化，对金融机构的收益或资本可能产生不良影响的程度。

(四)市场退出机制监管

各国监管当局都非常重视对有问题金融机构的挽救，避免因单个金融机构经营不善而引起大的社会震动。对于那些面临严重困境的金融机构，监管当局在责令其采取纠正措施之外，还可能从维护行业稳定的考虑出发，通过提供临时性的贷款予以必要的紧急援助。如果这些措施仍不能使其摆脱困境，监管当局则可能尽力促成其他金融机构对该金融机构进行合并或收购。如果这种努力仍未见效，监管当局就会或者直接出面接管该金融机构，或者宣布该机构倒闭，并对其进行清算。

对于倒闭或濒于倒闭的银行，美国联邦存款保险公司一般采取以下三种方法进行处理:

1.清偿法

FDIC宣布银行破产，并为每个存款户清偿最高达10万美元的存款;然后，再清理该银行的破产资产，与银行的其他债权人按份额分割清理所得资金。实际中，FDIC总是力图避免使用这种方法.

2.购买并承担法

FDIC动员一家经营良好的银行和濒于倒闭的银行进行合并，合并者购买濒于倒闭银行的全部资产，并承担其全部负债。这是FDIC最常用的一种方法。

3.直接协助法

FDIC和联邦储备体系一道，向濒于倒闭的银行提供贷款，以帮助它们渡过难关。尤其是当濒于倒闭的银行规模巨大，倒闭的社会后果严重，而安排别的银行进行合并又很困难的时候，FDIC还可能采取特别的措施对它进行援助。