从特许制到核准制

第一节　市场准入：从特许制到核准制

近代中国的银行设立要早于相应的银行法规颁行，一直到1908年《银行通行则例》颁行之前，对于银行的监管，实际是处于“无法”的状态，更谈不上完整意义上的银行监管制度了。最初阶段的银行市场准入属于典型的特许制^[4]，其设立和营业，主要是向地方衙门和朝廷相关部门申请呈报，然后由朝廷批准，才可正式开业。1897年5月27日（光绪二十三年四月二十六日）成立的中国第一家银行中国通商银行，从筹备到开业经历了种种曲折，而整个审批过程在一定意义上则可视为银行特许监管的先例。

1896年11月1日，当时任督办铁路事务大臣，并刚刚接办汉阳铁厂的盛宣怀，向光绪皇帝上奏《自强大计折》，并附“请设银行片”，这是筹设的开始。他认为，银行应由商家来办，官方予以扶持，“商不信，则力不合；力不合，则事不成”；“拟请简派大臣，遴选各省公正殷实之绅商，举为总董，号召华商，召集股本银五百万两，先在京都、上海设立中国银行，其余各省会口岸，以次添设分行，照泰西商例，悉由商董自行经理”；“以精纸用机器印造银票，与现银相辅而行，按存银之数为印票之数，以便随时兑现”；“各省官司向银行借贷，应照西例，由总行禀明户部批准，以何款抵还，方能议定合同”；“嗣后京外拨解之款，可交汇，以省解费；公中备用之款，可暂存，以取子息；官造银元，尚不通行尽利者，可由银行转输上下，官得坐收平色之利”；“银行用人办事，悉以汇丰章程为准则”；将来“再行筹设国家银行，与商行并行不悖”。光绪皇帝阅后批示：“着军机大臣总理各国事务衙门户部妥议具奏。”^[5]1896年11月12日（光绪二十二年十月初八日），军机处通知盛宣怀，奉皇帝面谕：“着即责成盛宣怀选择殷商，设立总董，召集股本，合力兴办，以收利权。”^[6]

1896年12月7日（光绪二十二年十一月初二日），光绪皇帝又正式下谕旨：“惟有开设银行，或亦收回利权之一法。前已谕令盛宣怀招商集股，合力兴办。银行办成后，并准其附铸一两重银元十万元，试行南省。如无窒碍再由户部议订章程办理。”^[7]谕旨下达后，盛宣怀即组织他的幕僚拟定《银行成议略》、《银行成议说帖》，并拟订《中国通商银行章程》22条等，又遴选了杨文骏、叶成忠、张振勋、严信厚、刘学询、施则敬、陈猷、严滢、杨廷臬、朱佩珍10人为总董^[8]，同时又聘请了曾任汇丰银行总帐房的英国人美德伦充任洋大班^[9]。

中国通商银行正在积极筹备之时，总理各国事务衙门对新设银行还是疑虑重重，针对盛宣怀拟送上去的《中国通商银行大概章程》多所驳诘。1897年3月14日（光绪二十三年二月十二日），总理各国事务衙门提出：将来办理不善，发生亏损由谁负责；总行所在地设在上海而不在北京是“外重内轻，不足以崇体制”；利润报效政府二成太少，应提高到五成；发行钞票要先提银几成存入国库；铸币获利要另提加成报效；银行不能投资工业、做生意和购买房地产；政府可否随时向银行借款数十万，乃至数百万元；10万元以上的帐目均需报告政府立案等^[10]。这一驳诘的内容外传后，“纷纷谣言，谓此行办好官必苛求无已，退股者不少”^[11]，中国通商银行的招股工作大受影响，原定于1897年4月间的开业也不得不推迟。

对此，盛宣怀采取了“公开”和“私下”两种办法应对。私下里，他分别委托李鸿章、翁同龢、王文韶等支持他办银行的要员从中疏通^[12]。公开的方面，盛宣怀在收到总理各国事务衙门的咨文后，召集银行大班、律师和各总董逐条研究如何辩解。1897年4月12日，盛宣怀咨复总理各国事务衙门^[13]，他首先指出：“凡可通融者，悉已劝谕遵行，实有窒碍者，势难过相抑勒，致使已成之局隳于半途，则今日之商情既沮，将来之纠合愈难。”然后，他逐条给予了解释：

其一，亏损由谁负责。盛宣怀认为，责任划分已很清楚：“经理董事之外，例有查帐董事，如查出经理、董事，或大班，或买办，有不应为而为之事，即可随时撤退。银行倒帐，如系因总董或买办之人开报假帐、私自亏空、监守自盗等情，各人应得之罪，应照律例惩办。”对总理各国事务衙门在咨文中还提到的“聘西人为上海大班”一事，盛宣怀提出：“向来该银行有荐无保。美德伦系汇丰银行大班、仁记洋行大班，具有荐信，立有合同，并由总董给予权柄单，如有不合，随时可撤其权柄；并仿照日本初开银行之始，大班之外，即派买办陈淦兼充华大班，互相钳制；总董十人中又公举三人为办事总董，驻行稽查。”他特别强调：“谋始固不厌求其详，立法亦殊难再密。”

其二，总行所在地。盛宣怀先以英国的汇丰银行为例，指出：“汇丰以香港为总行，以英京伦敦为分行。因其招股总董均在香港，遇事可以会议。所称总行者因各分行生意汇总，于是不拘时日，总董有寻常会议，有异常会议，京都既非通商码头，股份不多，又无总董，势必隔膜。”接着，他又以中国本土的山西票号为例：“即如山西各票号，亦无不可以山西为总号，并不以京都为总号也。”他认为：“现议上海为中国通商第一口岸，应以上海为银行总汇之所，以便中外交易。”当然，盛宣怀也作了妥协：“京都、上海均称为中国通商银行，其余各省、各埠则称为通商分行，以期名实两全。”

其三，对国家的报效。盛宣怀仍然先以外国为例：“西国银行并无余利报效国家，亦无进项税捐。惟银行派利于股份之人，股份之人自缴进项税，照别项生意一律有印花税。又据汇丰云，汇丰行内余利，并无提出报效国家之款。”他特别指出了外国政府对银行的特殊照顾：“西国索取商民之利最为烦苛，而于银行不索报效者。因银行关系通国商务枢纽，国家得其无形之利甚宏。如有亏空赔累皆在股商，国家不任其害。如一有苛索，必使商人裹足。”他提醒当局：“况华商魄力甚微，胆气又怯，总董公议两成报效，如该行能似汇丰利厚，报效之数亦属可观；如其利薄，商股尚难免觖望，遑论报效。”

其四，铸币获利是否应另提成报效。盛宣怀从原则上给予了肯定：“按照各国铸银局，利益全归公家。”但在具体操作上，他采取了暂且搁置的办法：“惟中国权量不一，银元须由银行设法通用，将来似应酌提津贴，银行之外利益全数归公，另议章程专奏办理。”

其五，发行钞票是否先提成存入国库。盛宣怀认为：“现在甫经开办，应照汇丰初次章程，所出钞票存现银三分之二于本行，以昭核实；俟办理二十年成效大著，再援照英国续定章程办理。”

其六，政府可否随时向银行借款。盛宣怀提出：“伦敦国家从无向汇丰借款数千百万之事。香港国家借款，亦须与国家随时随议，其利息系照商借一律。”他还就如何解决国债问题提出建议：“现在银行将来如能信孚中外，气局宽展，自可援照西例，国债数千百万由银行代官筹办，印发借券，本息归行代收代付。”他特别强调：“至于银行现在资本仅二百五十万，收足亦只有五百万，即使全借于国家亦属无济。”

其七，10万元以上的帐目（除汇兑外）是否均需报告政府立案。盛宣怀认为：“上海银行出入十万之数，几乎无日无之。且有今日存入，明日取出。银主或存或欠，多有不愿使官场知者。”对此，他明确表示：“如必欲随时报明立案，不特烦琐难行，且必致丛爵渊鱼，官商出入均赴英、法、俄、德银行往来，中国银行可以朝开夕闭矣。”

其八，至于对银行不能投资工业、做生意和购买房地产，对单一公司或商家的贷款不能超过股本百分之十，每届半年刊印总册应分呈军机处、户部和总理衙门存查等问题，盛宣怀则明确表示：“遵办。”

1897年4月18日（光绪二十三年三月十七日），总理各国事务衙门大臣致函盛宣怀：“查设立银行一事，本处日前咨询各节，系谓顾全大局起见，并无益上损下之意，诚以事当创始，不厌详求，章程苟有未妥，正不妨悉心商榷，务令有利无弊，以期折衷至当，实无抑勒苛绳商人之见存也。兹既经阁下转饬各总董详筹妥议，逐款核复，具见相时度势，斟酌变通之意，即请台端详细酌核，及早开办。”^[14]可见，对盛宣怀的回复还是基本认可的。

1897年4月19日（光绪二十三年三月十八日），总理各国事务衙门正式行文答复盛宣怀：“查此章程既经贵大臣转饬各总董详筹妥议，具见实事求是之意，相应咨复贵大臣查照及早开办，其有未尽事宜，可随时声复本衙门可也。”^[15]至此，清政府终于对章程的修改不再坚持，批准了中国通商银行的开业。

但正当中国通商银行开幕之前不久，御史管廷献上了一个“银行官设，流弊宜防”奏折，称：“银行不必冠以中国字样；官款拨存，亦须指定抵还的款，及股商担保；汇兑官款，须交实银；设立商会公所，止议商务，不得干预金矿等务；银行设有拖欠，与国家无涉”等^[16]。清政府又犹豫起来，难以断定究竟利弊如何，并责成时任北洋大臣的王文韶和兼任南洋大臣的张之洞会同盛宣怀加以复议。张之洞对盛宣怀办银行颇怀妒意，不愿列衔复奏，经王文韶劝说才勉强同意致电总理各国事务衙门，要求批准银行速即开业，否则“若再议而不成，外人将以为中国决无自强之日”^[17]。

从中国通商银行自申请至获得批准的整个过程中，可以很清楚地看出，特许制的最主要不足就是缺乏法律依据。对银行申请设立及营业呈文的审查和批准，根本没有成文的依据或者统一标准，能否批准、如何批准，很大程度上取决于审查者与申请银行的利害关系，甚至是个人好恶。而申请者的社会地位及人际关系网络在其中则起了相当大的作用。盛宣怀正是在“自强”的大旗下，凭借着自身担任政府重要官员的地位和雄厚的经济实力，并力请当权大员翁同龢、李鸿章和王文韶等居中转圜，才得以与总理衙门讨价还价，最终使总理衙门放弃了原来坚持修改的意见，并批准通商银行可按原定日期开业。

此前，容闳建立国家银行计划的夭折也是一个例子。在中国通商银行建立前一年，即1896年，曾任驻美肄业局副监督和清政府驻美国、西班牙、秘鲁三国副公使的容闳曾试图劝说清政府在北京建立国家总银行。为此，他参考了美国相关法律，制订了一个详细计划，提出由政府预先提供1　000万两资本以作开办费。在这笔款项中，提200万两用于购置各类机器，如印刷政府债券和各种面额钞票的印刷机以及铸币厂所需的机械；提200万两为购地建屋之用；提600万两存入户部库中，以备购金、银和铜，将来铸成不同面额的硬币，以流通全国。该计划得到了户部尚书翁同龢的支持，并由身兼总理衙门（即外务部）大臣和户部左侍郎二职的张荫桓将此条陈上奏朝廷。

正当户部由翁同龢定夺奏请朝廷准拨1　000万两创建费之时，突然发生了一件使张荫桓及其他发起人大为吃惊的事：户部尚书翁同龢接到中国电报公司督办兼中国轮船招商局督办盛宣怀的电报，请求翁同龢暂缓此举，待他两个星期抵北京后再说。1896年11月12日（光绪二十二年十月初八日），军机处面奉谕旨：“银行一事，前交部议，尚未定局，昨盛宣怀条陈有请归商办之议，如果办理合宜，洵于商务有益。着即责成盛宣怀选择殷商，设立总董，招集股本，合力兴办，以收利权。”就在盛宣怀奉到谕旨的一个星期前，即十月初一日，容闳仍在专心致志地呈奏《续拟银行条陈》，他的沮丧是可想而知的。

容闳认为，计划夭折的主要原因是盛宣怀“携带白银30万两来到北京作为礼物赠送给两三位亲贵及其他官阶显要有实力的人物，而筹办国家银行的1　000万两拨款则被他攫去，以用于他自己的企业”。容闳后来在自传中忿忿不平地写道：“国家银行计划之所以失败，其原因就在于中国行政体系的极端腐败。在这个帝国中，上至慈禧太后下至最低微卑贱的差役，无不与贿赂有关，整个国家政治结构因此被弄得千疮百孔。正像美国人所刻画的那样，把贿赂行为比作一种政治藤壶———所谓‘藤壶’，它是一种附在岩石、船底上的甲壳动物。如果也允许我这样比喻的话，那么这类寄生物一旦附着在国家这个船体上，他们则牢牢盯住不放，必然对国家造成严重破坏，甚至使其毁灭。换句话说，在中国，金钱是无所不能的，一个人能用金钱达到任何目的。一切都是交易，谁出价最高，谁就能得到他想要的东西。”^[18]

直到1908年清政府《银行通行则例》的颁行，才真正确立了银行市场准入的核准制。需要指出的是，以后历届政府同时还保留了特许制，如中国银行等的审批，就属于特许制。