核准制和备案制

第一节　审批制、核准制和备案制

《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)深化投资体制改革的重要思想是发挥市场对资源配置的基础性作用,改革政府对企业投资的管理制度,落实企业投资决策自主权,谁投资、谁决策,谁受益、谁承担风险,是企业投资决策的主体,同时规范政府投资行为。投资体制改革后,政府对投资项目的监管政策发生了重要变化:对于政府投资的项目仍然采取“审批制”,一般要审批项目建议书和可行性研究报告;对于不使用政府性资金的重大项目和限制类项目采取“核准制”,政府投资主管部门只核准“项目申请报告”,不再经过审批项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。对于其他的企业投资项目实行“备案制”,只要到地方政府投资主管部门去办理备案手续即可。

一、投资体制改革后,审批制、核准制和备案制的适用条件

(一)投资体制改革后,政府投资的项目仍然采取“审批制”,审批可行性研究报告或资金申请报告

政府投资的原因:在市场失灵的情况下,如公共物品和外部性较强的情况下,需要政府投资。

政府投资的范围:关系到国家安全和市场不能有效配置的经济和社会领域,包括公益性和公共基础设施建设、保护和改善生态环境等。

政府投资的方式可以分为三种:第一,直接投资,政府从财政预算中进行财政性拨款,直接用于投资建设项目。第二,资本金注入,政府作为投资方注入资本金,并应该行使相应的股东权益。政府一般实行委托或成立投资公司进行股权托管。第三,投资补助和贷款贴息。

政府投资项目的审批:

(1)对于直接投资和资本金注入方式的,仍采取审批制,审批可行性研究报告。

对于直接投资和资本金注入方式的,仍采取审批方式,2004年投资体制改革以后,只审批项目建议书、可行性研究报告,一般不再审批开工报告,但大型项目例外。政府投资项目的可行性研究报告一般性规范:既要从投资主体视角进行论证,又要从社会的、政府的视角进行论证,主要表现为对项目的市场前景、产品技术工程设备方案、经济效益、投资估算、融资方案、规划布局、资源利用、征地移民、生态环境、经济和社会影响等方面进行综合论证。

(2)而对于投资补助、贷款贴息等项目,一般只审批资金申请报告。

安排给单个投资项目的投资补助或贴息贷款原则上不能超过2亿元,超过的,按直接投资或资本金注入方式管理,审批可行性研究报告。安排给单个投资项目的中央预算内投资金额超过3 000万元,且占项目投资总额50%以上的,也按直接投资或资本金注入方式管理,审批可行性研究报告。3 000万元以下的,一律按投资补助和贷款贴息管理,只审批资金申请报告。

(二)不使用政府性资金的企业投资的重大项目和限制类项目采取“核准制”,核准的依据是项目申请报告

核准制关注外部性和公共性问题,投资主体的投资行为给外部社会带来的有利或不利的影响,包括正的外部性和负的外部性。进行审核所涉及的层次更高、内容更广,包括经济、社会、资源、环境等综合论证,对前期论证提出更高的要求,对项目核准机关的专业素质要求更高。主要从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行审查。

实行核准制的投资项目列入《政府核准的投资项目目录》,具体包括内资企业在我国境内投资建设项目,包括农林水利、能源、交通运输、信息产业、原材料、机械制造、轻工烟草、高新技术、城建、社会事业、金融。另外还包括内资企业在境外投资的项目和外资企业在我国境内投资的项目。见《企业投资项目核准暂行办法》(2004年9月15日国发19号令)。

对所有的境外投资,包括新建、并购、参股、增资、再投资项目,不分企业所有制,不分资金来源、投资形式和方式,均须从维护经济安全、符合产业政策、保障公共利益、资本项目管理等公共管理的角度进行核准。见《境外投资项目核准管理暂行办法》(2004年9月15日国发21号令)。

对于中外合资、中外合作、外商独资、外商购并境内企业、外商投资企业增资等外商投资项目实行核准制,从原来的项目建议书和可行性研究报告审批改为只核准项目申请报告。见《外商投资项目核准暂行管理办法》(2004年9月15日国发22号令)。

(三)不使用政府性资金的企业投资的其他项目实行“备案制”

备案制下,投资主体只要到当地政府主管部门办理备案手续即可,不需要编制项目申请报告,但是一般应编制可行性研究报告,作为投资决策的依据、申请贷款的依据和进行初步设计的依据。

(四)政府外债项目区别不同情况实行审批制、核准制或备案制

借用国外贷款的项目必须纳入国外贷款备选项目规划,未纳入国外贷款备选项目规划的项目不得向国际金融组织或外国政府提出贷款申请。

由中央统借统还的项目,按照中央政府直接投资项目进行管理,实行审批制,其项目建议书、可行性研究报告由国务院投资主管部门审批或审核后报国务院审批。

由省级政府负责偿还或提供还款担保的项目,按照省级政府直接投资项目进行管理,实行审批制,除应当报国务院及国务院投资主管部门审批的项目外,项目建议书、可行性研究报告均由省级发展改革部门审批,审批权限不得下放。

由项目用款单位自行偿还且不需政府担保的项目、凡《政府核准的投资项目目录》所列的项目,实行核准制,其项目申请报告分别由省级政府主管部门或国家发展改革委员会核准,或由国家发展改革委员会审核后报国务院核准。

《政府核准的投资项目目录》之外的项目,实行备案制,报地方省级发展改革委员会备案。

二、审批制和核准制的主要区别

适用范围不同。原来审批制适用一切项目,核准制只适用于“不使用政府资金”的重大项目和限制类项目。

审核的内容不同。原来审批制既从社会角度又从投资者角度审核,核准制只从公共管理角度审核。

审核的程序不同。原来审批制一般经过项目建议书、可行性研究报告、开工申请报告审批环节。核准制下,政府只核准项目申请报告。具体见表5-1。

核准制对企业投资项目论证的转变:

从“内部性”向“外部性”转变:原来关注投资是否可行,现在只关注外部性和公共性问题。

从“微观审核为主”向“宏观公共事项审核”转变:从微观企业决策转化到社会公共利益的宏观问题。

从“技术经济论证”向“经济、社会、资源、环境等综合论证”转变:审核所涉及的层次更高、内容更广,对前期论证提出更高的要求,对项目核准机关的专业素质要求更高。

表5-1　投资体制改革后,核准制、审批制和备案制的主要区别

三、审批制、核准制、备案制的作业流程

(一)实行审批制的政府投资项目

首先上报“项目建议书”,通过政府主管部门审批后,到城市规划部门、国土资源部门、环境保护部门办理相关手续,城市规划主管部门出具的城市规划意见,国土资源主管部门出具的项目用地预审意见,环境保护主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见,与可行性研究报告一起上报政府主管部门审批。

(二)实行核准制的企业投资项目

先到城市规划部门、国土资源部门、环境保护部门办理相关手续,然后与项目申请报告一起上报政府主管部门核准。对于重大的项目,政府委托有资质的工程咨询机构审核项目申请报告,并给出评估报告,政府主管部门最后进行核准。

(三)实行备案制的企业投资项目

首先到地方政府主管部门备案,之后到城市规划部门、国土资源部门、环境保护部门办理相关手续。