大道至简税制改革的科学内涵

大道至简——“简税制”的科学内涵

“简税制”中的“简”作为动词，最一般的理解就是“简化”，使复杂的变为简单的；作为形容词，“简”字含有“治事简易，思想通达”“简明宽疏”“简择选拔”“检阅稽核”等含义。其深层的引申意义在于顺势而为，皈依事物发展的规律，敬畏税收发展的大道。因为税制是税收治理各种规范的总和，通常由纳税人、课税对象、税率、纳税环节、纳税期限、税收减免及违章处理等要素构成，所以关于“简税制”，人们会习惯性地从减少税种、清理不合理的税种、不重复征税、降低税率、减少纳税环节、简化申报程序、降低征税成本、压缩机构、精简队伍等方面思考。由此得出新一轮税制改革的目标和任务就是：要将增值税由生产型转变为消费型，同时降低税率，简化征纳程序；完善消费税，对消费税的税目进行有增有减的调整，统一企业所得税制，降低税率；改革地方税制，合理划分中央政府和地方政府的税权，通过改革使地方政府的财权、事权与税权相一致；完善个人所得税和财产税；改革城镇建设税；改革农业税，取消农业特产税，逐步降低农业税税率，最终实现城乡税制一体化，等等。应该说，对“简税制”做上述解读不能说没有道理，也不能说完全错了，但这一理解在笔者看来，存在着不可忽视的缺陷，至少得承认，其解释仅是浅表性的、习惯性的，未触及税制改革的本质内涵。

古人讲，大道至简，这“简”其实就是对税收规律的认识程度和遵守程度，“简”有其更深层面的意义。“简税制”就是要使现行税制更加科学化，符合税收发展的客观规律，也就是要奉行更加优良的税制。具体说，就是要深化对税制创建终极目的的认识，深化对税收活动规律，即征纳关系规律的认识。因为，作为税收治理的原则规范体系本身就是一种价值选择，税收活动规律是税制产生的源泉，而税制创建的终极目的是税制产生的条件，作为原则价值体系的税制就是经由税收行为活动规律，通过税制创建的终极目的而推导出来的。这样，税制的优良与否，就一方面取决于我们对税收行为活动规律，即征纳关系规律的认识，另一方面取决于我们对税制创建终极目的的认识，以及我们推理过程的科学性。税制创建的终极目的——增进全社会和每个纳税人的利益总量，是评价税制优劣的终极标准。“简税制”也就是要用这一标准“检阅稽核”我们现有的税制。凡是符合这一标准的就应该坚持和弘扬，违背这一标准的就要坚决进行改革，包括税收理论的创新。税制创建终极目的的确立意味着，尽管各个社会可以任意选择自己的税制，甚至无视税制创建终极目的的存在，把政府的财政收入功能当做首要或者唯一职能，忽视每个纳税人的利益，但是，一切向税收规律挑战的结果可想而知。这方面，我们在现代化实践中应当吸取的教训实在太多，古今中外，因“税”兴亡的成败案例数不胜数。

“道不远人，远人非道。”对税收活动规律，即征纳关系规律的认识永远是我们创建税制、改革税制的基本出发点，增进全社会和每个纳税人的利益总量是税制必须永恒坚守的大道。敬畏税收活动规律就是要理顺征纳关系，摆正征纳关系的主次位置。我们常说“纳税人是政府的奶娘”，这其实就在告诉我们，根本说来，纳税人在征纳关系中应该处于主导地位。这意味着，究竟政府应该收多少税，如何征收，根本说来，应该由纳税人说了算。这是因为，至少从信息的真实性和搜集成本看，唯有每个具体的纳税人最清楚自己要获取哪些公共服务，需要哪些社会公共资源的支持，需要为公共资源的维护和再生产作多大的贡献，而政府要获取这些信息的成本是十分巨大的，而且不可能获取基本的真实的信息。

可见，“简税制”就是要在建立纳税人主导型税制方面有所作为，逐步趋近税制的大道，抵制税收相对主义思维惯性的束缚，为税收收入建立绩效评价与监督机制、风险预警机制和高速“刹车”机制，也为经济与社会的协调发展建立稳固的动力机制。这样，“简税制”就是要坚持己他两利原则，使税制越来越公平。公平是指等利害的平等交换，税收公平的首要原则在于，政府征税的理由要充分，权力来源要合法，税收收入计划的数量和规模要适度，判断标准就是要看是否超过了社会公共资源维护和再生产的基本要求；其次，税收公平体现在：税收负担是否在所有纳税人之间公平地分配。公平分配意味着所有的纳税人必须且应该绝对平等地分配纳税的基本权利和义务，比例平等地分配纳税的非基本权利和义务。纳税人的基本权利是指一个纳税人在税收活动中生存和发展所需要的最低的、起码的、基本的权利，而纳税人的非基本权利是指一个纳税人在税收活动中生存和发展所需要的比较高级的权利。纳税人基本权利通常表现为生存权、税收制度和政策的决策权、自由批评税制和税收政策权等；非基本权利通常表现为人格的尊重、文明的关照，等等。前者必须绝对平等，后者必须比例平等。这是因为，纳税人的非基本权利都是他们生存与发展的较高权利，是每个纳税人因为各自不同的具体贡献而应当享有的权利，所以应该不平等地享有。而且，当一个纳税人不管是因为个人能力强、品德好、运气好，还是通过勤奋努力获得巨大成功，由于他们的成功是建立在对所有社会成员共同缔结的社会公共资源的利用之上，因此，客观上他们的成功是因为过多地利用了大家共同创建的社会公共资源，从而对失败者是一种伤害，所以应当对失败者给予一定的补偿。这其实就是所得税要采用高额累进税率的道义基础。而在税收公平领域，我们恰恰忽视了纳税人的这一基本权利，有意无意地剥夺了纳税人最重要的权利——税收决策权。通常所强调的税收公平，也仅仅是局限于税收义务在不同所有制、不同地区、不同性质的纳税人之间的分配。最错误的是，总是假定税收权利是冲突的、矛盾的，存在一个非此即彼的选择与取舍，而且还有一个够权威的原则：“效率优先，兼顾公平。”其实公平与效率是正相关关系，是原因与结果的关系。有公平必然有效率，无公平必然无效率。冲突只会发生在一部分纳税人的基本权利与另一部分纳税人的非基本权利之间。此时，一部分纳税人的基本权利无疑应该具有优先权，根据的原则就是大多数人的最大幸福原则。而当纳税人之间利益不发生根本性冲突的情况下，应当遵循“不损害一人地增加利益总量”的原则，多年来我们正是在这方面忽视了。

总之，收多少税，向谁收税，在哪里收税，收的税干了什么，效果怎样，等等，根本说来，应当由纳税人直接或间接地说了算。只有这样，才能真正体现“以人为本”的科学发展观，这才是“简税制”的真正内涵。也只有在这一内涵的前提下所进行的诸如减少税种、清理不合理税种、不重复征税、降低税率、减少纳税环节、简化申报程序、降低征税成本、压缩机构、精简队伍等“简税制”的改革，才会收到事半功倍的效果，才能更好地控制中国税制存在的系统误差。