税制改革还是改革税制

税制改革还是改革税制
——关于新一轮税制创新的思考

相信新一轮中国税制创新的重大行动计划正在酝酿之中，又一轮税收大变局的启明星正眨着兴奋的眼睛。毋庸讳言，近10年的中国税制创新，取得了一些骄人的成绩。然而，在新一轮税制创新之际，理性告诉我们，必须全面客观地总结前一阶段税制创新活动的得失成败，把握世界税制发展的根本方向和趋势，找准中国新一轮税制创新的未来坐标。

1994年启动的税制创新及时适应了市场经济发展的要求，在保证中央财政收入、促进经济发展等方面都取得了显著成效，随着社会经济形势的发展变化，现行税制与社会经济发展不相适应的问题又突现出来，对税制又提出了新的挑战和要求，迫切要求进行新一轮税制创新，以便解决税制方面存在的诸多深层次问题，进一步释放税收制度方面的能量，促进社会经济的健康协调发展。

新一轮税制创新必将面临诸多挑战和困难：老税制沉淀下来的深层次问题需要解决；市场经济发展遇到的新问题需要直接面对，全球化的强大浪潮需要应对，WTO的挑战无法回避，等等，都是新一轮税制创新必须跨越的障碍。面对这些障碍，必然会形成两种不同的创新应对思路：或者主张在现有税制结构基本不动的前提下逐步完善思路；或者主张一切以是否科学合理，适应世界税制发展大势，是否符合税制创建的终极目的为圭臬，不要过多顾忌现有税制的要素，要面向世界，面向未来，尽量避免税制的重复建设。因此，又一次将中国新一轮税制改革置入两难选择的“十”字路口，考验中国政府在税制抉择方面的魄力和智慧。

古人云，治大国如烹小鲜，税制创新亦然。从表面看，税制改革和改革税制只是两个词序的调整，但二者所拥有的内涵是大相径庭的。税制改革，事实上是主张这样一种税制创新思路：认为现行税制基本结构是科学合理的，基本适应现实的经济发展要求的，因此，税制创新就不必要大动干戈，只要努力学习国外税收管理的先进经验和技术，做好内部的修缮和装饰工程，尽力完善现有税制，巩固前一轮税制改革的成果就行了。改革税制者则认为，前一轮税制创新存在明显的结构性缺陷，未顺应世界税收文明发展潮流，吸收当代世界先进税收文明的成果，科学性合理性面临终极追问。因此，税制创新就要对前一轮的税制进行结构性的调整，从根本上解决问题，最大限度地吸收当代世界税收文明的最新成果，主动与世界先进的税制接轨，高起点前瞻性地进行新一轮税制创新。认为，中国税制再也经不起结构性的折腾了。与其一次又一次地在改革的名义下折腾，倒不如一次性地奠定中国税制的未来结构。老房子固然有其功用，但那是文物的价值和功用，与文明大厦相较，是应该坚决抛弃的。新的形势新的任务新的目标，必须有相应的新的科学的结构，否则，就会陷入永远的“建了拆，拆了建”的恶性循环之中。浪费纳税人的血汗，浪费社会有限的资源，增加税收的成本，削弱税收在中国现代化建设中的地位和作用。

从逻辑而言，改革税制应当在税制改革之前。税制创新实际上是税制改革和改革税制的相互统一和相互补充，只有在改革税制的根本性、方向性、结构性的目标和任务完成以后，税制改革方能进行，最终保证税制运行的整体效能。在改革税制任务未彻底完成的情况下，修修补补式的税制改革是不会有多大效果的。

细究起来，原来主张税制改革者的价值观和思维方法是这样的。在他们看来，税收制度本身就没有什么固定的模式和规律可循。世界上有多少个国家和地区，就可能有多少种税收管理模式和机制。因此，往往在国情的名义下，坚持税制改革的思路。他们以为，每个国家完全可以从自己国家和地区的“实际”出发，选择相应的税制和税收管理机制。初看，论证似乎无懈可击，但如果深入一点看，其根本在于相对主义方法论和价值观。一切相对主义者的共同点在于否定事物的普遍性、绝对性和客观性，夸大事物的特殊性、相对性和主观性。这一思维方法和世界观具体到税收领域，必然主张非结构性的税制改革。这种思维方法的直接危害在于：削弱人们追求理想税制的愿望和信念，打击人们对现有税制科学性合理性的终极追问热情，故步自封，循规蹈矩，安于现状，最后导致首创精神的疲软。而其倡导者最终往往以卫道士的身份和角色捍卫已经过时的税制，阻碍税制的结构性创新。

事实上，税制是普遍性与特殊性、绝对性和相对性、客观性和主观性的统一。普遍性、绝对性和客观性决定了税制的共同性和稳定性，那种以为有多少个国家和地区就有多少种税制的认识肯定是错误的，不论它列举了多少种所谓的论据，都不过是不同税收文化现象的列举，都不可能否定税制本身的普遍性、绝对性和客观性。税制本身的普遍性、绝对性和客观性说明，必然存在一种适合任何社会和地区的共同税制。常识也告诉我们，世上既没有完全相同的两片树叶，也没有完全不同的两片树叶。后者说的就是事物的普遍性、绝对性和客观性，而前者说的是事物的特殊性、相对性和主观性。这种税制事实上就是人类税制的理想模式、优良模式，是几千年来人类一直孜孜以求的理想境界。因此，也就是任何国家和民族一次又一次税制创新的灯塔和路标。税制的特殊性、相对性和主观性告诉我们，税制必然存在优劣高下之分。这是因为，究竟选择哪一种税制，其选择权完全在于行为主体——国家或地区的选择。当然，你可以选择优良的税制，也可以选择恶劣的税制，但不应否定优良税制的普遍性、绝对性和客观性。

何谓优良税制？优良税制判定的标准就是看是否符合税制目的——保障社会的存在和发展，增进每个纳税人的利益。符合税制目的，就是优良的税制；不符合税制目的，就不是优良的税制。这样，当征纳双方利益一致、不发生冲突的情况下，对一个税制优劣的评价，要看对“不损害一人地增加整个社会利益总量”原则的符合程度。越符合税制目的，税制越优良，反之，则越恶劣。当征纳双方利益冲突、不能两全的情况下，对一个税制优劣的评价，则要看对“最大利益净余额原则”的符合程度。符合程度越高，税制越优良，反之，则越恶劣。不过“最大利益净余额原则”在不同的情况下，又表现为两种情形：当冲突的是征纳双方利益时，应该遵循“自我牺牲”原则；当冲突的是纳税人之间利益时，应该遵循“最大多数纳税人的利益原则”。因为只有遵循这两个原则，才最接近税制创建的目的。

有了关于税制优劣的判定标准，只需判定现行税制的优劣程度，就可以作出是进行税制改革还是改革税制的抉择了。只有在这样的思维方式下，税制创新才不至于陷入恶性的循环折腾之中。

税制改革还是改革税制，这是中国新一轮税制创新必须面对的抉择。在全球化的时代大背景下，经济一体化、政治民主化、文化多元化将日渐成为主宰我们时代发展的主流。特别是在互联网的强大威力助推下，人类文明正以前所未有的速度加速交流、渗透和融合。相信，在这样一个巨大的时代文明融合场中，任何一个国家和民族都无法置身其外，拒斥人类先进文明成果的浸染和熏陶。中国新一轮税制创新当然不能例外，必须自觉参与全球化运动，迎接全球化的挑战，主动向世界税收文明的大道靠近，创新我们的税制，与时代同步呼吸，与世界一起前进。

2004.06.08