谁来监督税款的效用

谁来监督税款的效用

从扩权还是减权的分析可知，要保证税款的积极效用，关键是要建立相应的“税权”监督保障机制。对扩权论者而言，应当呼吁建立相应的问责机制，少谈些扩权；对减权论者而言，应当致力于公共需要的满足，少谈些卸责。

“税权”的监督保障机制，在笔者看来，实质有三：

其一，从“税权”的合法授予看，是否有民主制的保障。如果有民主制的保障，就意味着全体纳税人可以随时根据自己的意志，对征税人的税收治理效果进行优劣与绩效评价，然后作出继续选择还是重新选择的决定。这种可以根据自己意志选择管理者的制度安排，本身就是一种根本性的监督保障机制，可以防止“税权”的长期被霸占或者被滥用，造成不可挽回的重大的损失。实际上，这种“税权”合法性的授予机制，是最根本也是最有效的监督与保障机制，它从根本上制约和决定着一个税收治理体系的基本结构和基础，进而直接关系着一个税收治理体系的优劣与整体效率。这种“税权”监督与保障机制，主要通过对“征税权”与“预算权”的监督与保障来实现。对“征税权”的监督与保障，集中表现为“未经纳税人同意不得随意征税”，对“预算权”的监督与保障，集中表现为“所有的政府花费”，都必须经过广大纳税人或者其代表机构的实质性同意。否则，一切开支，都可能是违法的，不符合广大纳税人意志的。

其二，从“税权”的实际运行过程看，关键在于有无宪法的实质性制衡。首先，通过宪法，政府的组织建构是否按照“三权分立”的原则完成。具体地说，“税权”是否可以通过“三权分立”的制度安排，形成切实的内部制衡机制，从而避免“税权”的被滥用。即通过税法立法、税法行政、税法司法机构的分立，形成内部的相互监督与制衡制度，以便防止“税权”被滥用。其次，通过宪法，全体纳税人拥有不可剥夺的权利保障机制，从而使“税权”的侵害有了界限与制约，不可能形成大规模的侵害。同时也使“税权”的运作拥有了相对稳定与科学的终极方向，避免背离税收治理增进全社会与每个纳税人利益总量的终极目的。

最后，一定的内外监督与保障机制也不可忽视。比如，内部的微观监督与保障制度的建立，也会在一定的范围内遏制“税权”的滥用；同样，外部的群众性监督与保障机制，新闻媒体监督机制，等等，也有助于减少和遏制“税权”的被滥用。

坦率地说，中国税收治理目前面临的主要问题在于制度性的“税权”监督与保障机制至今没有实质性地建立。因此，税款被滥用和浪费，似乎是一个很难打开的“死结”，出路只能期待现代民主制的建立和宪政的实现。任何体制内的努力与创新，效果都可能是十分有限的。

2004.05.23

注释

［1］秦晖.权力、责任与宪政——兼论转型期政府的“大小”问题［OL］.http：//club.cat898.com/newbbs/dispbbs.asp？boardid=1＆id=668592.

［2］唐亚林.财政供养人员比例的真相［J］.南方窗(广州).2004(5)(上).

［3］王铁军.税收——20000亿元的感慨.内蒙古税务(呼和浩特).2004(2).

［4］姚轩鸽.税收为何连年增长［A］.拒绝堕落：中国道德问题现场批判［M］.西安：陕西人民出版社，2006.