确立税款监督使用权完善税收信用体系

确立税款监督使用权完善税收信用体系

朝阳区地方税务局　王伍　徐锍

在新形式下，特别是我国加入世贸组织后，呼唤和倡导诚信已成为时代的主流。构筑与世贸组织规则相一致的税收信用在内的社会主义市场经济信用秩序是当务之急。税收信用是社会信用的重要组成部分，税收信用包括征税信用、纳税信用和用税信用，其中用税信用则是构筑良好税收信用体系的基础。

国家财政收入主要来源于税收，它的使用合理与否直接关系到纳税人纳税的积极性。诚信用税是要求税款的用项符合民意，税款拨付的过程必须可信，税款使用应真实有效。诚信用税有利于提高政府的工作效益，树立高效廉洁的政府形象。促使政府依法用税的关键则在于赋予纳税人对税款的监督使用权。只有透明用税，让纳税人真正了解税款使用的合理与否、效率如何，才会使纳税人有依法诚信纳税的内在动力，实现税收的应收尽收，保证国家财政收入。

一、我国纳税人权利的发展现状

长期以来，政府对于纳税人的要求往往局限于纳税人的税收负担和履行纳税义务等方面，忽视了与义务对等的权利。无论是政府部门本身，还是企业和居民，都尚不习惯于将政府摆到同纳税人平等的地位上去考虑。改革开放以后，以市场化为取向的中国经济体制改革，相继打破了体现传统计划经济体制的税收制度，特别是进入20世纪80年代以后，中国税制建设的步伐明显加快，彻底改变了过去运用行政手段采取的非规范性征税方式，建立起了与市场经济相适应的权利义务对称的规范性的税收法律制度。至目前为止，国家先后出台了《中华人民共和国税收征收管理法》及其《实施细则》、企业所得税法、个人所得税法等税收法律、法规，不仅明确规定纳税人的纳税义务，而且相应地赋予纳税人应享有的各项具体权利。如《征管法》第11条规定，纳税人、扣缴义务人，有权向税务机关了解各种税收法律、法规、税收政策以及与纳税有关的情况，第26条规定，纳税人有选择申报方式的权利，第88条规定了纳税人有复议和诉讼的权利等。但作为税款最终所有者的纳税人应享有的税款监督使用权仍然没有得到确立。

二、确立税款监督使用权的必要性

虽然我国的税费一直是“取之于民，用之于民”的，它保证了我国政府机构、公检法系统、人民军队等的正常运转，保证了必要的公益事业的开展，也支持了关系国计民生的建设项目，没有各种税费特别是税收的支持，我国的经济、社会不可能健康、稳定地发展。但是，在一些地方、一些部门，在某些方面，的确存在使用不当的情况。特别是在一些地方，该让人民群众了解、明白的，“透明”得很不够。百姓对税费的去向茫然不知，如坠云雾。由于税费的不合理使用，开支的“暗箱操作”，必然挫伤民众缴纳税费的积极性，使政府的公信力下降，形象受损，让一些纳税人产生抵触和逆反情绪，导致偷税、骗税、抗税的事件的发生率上升，虚假申报、拖欠税款、不以偷逃税为违法犯罪的情况大量存在。要化解纳税人的这种消极情绪，增进政府和纳税人之间的信任与沟通，必须公开、透明税款用途，提高税款使用效率。即政府必须依法用税。一旦政府部门的行为和纳税人缴纳的税款挂起钩来，其积极的影响很可能会超出税收领域本身。因为当纳税人清楚地知道政府部门的活动经费系由其缴纳的税款汇集起来，并且，这些钱应当用于提供与其切身利益相关的公共产品或服务的时候，肯定会产生将政府部门行为置于纳税人监督制约之下的强烈愿望。当政府官员清楚地知道其所花费的钱来源于纳税人缴纳的税款，并且，这些钱的本来去向是关系纳税人切身利益的公共产品或服务的时候，也会由此产生一种较强的自我约束力量。与此相联系，在纳税人能够确切地知道自己纳税的钱花到什么地方去了，并且对这些钱的使用能够加以监督制约的情况下，纳税人的纳税意识才会真正得以强化。例如，美国于2002 年7月1日起美国行政管理和预算局（OMB）启动了一个名为“清洁工”的新网站，通过这个网站，纳税人可以了解和监督政府对税款的使用和管理情况，协助政府对各部门和独立机构进行监督。纳税人可随时举报浪费税款行为。在墨西哥，公民每年都会收到一份政府报告上一年度税收和税款使用情况的“报账单”。这些举措有效地提高了政府的监管效率，增强了用税信用，提高了公民的纳税意识。

三、确立税款监督使用权、完善我国诚信用税的途径

（一）在立法环节要提高纳税人的立法参与度，使纳税人的合理建议在税法中得到充分反映

在现有纳税人权利立法基础上，进一步扩充完善纳税人权利，包括纳税人享有知情权、税款使用的咨询权、监督权等体现“税款用之于民”方面的权利。在规定纳税人享有各项具体权利的同时，对纳税人权利的行使程序也做出相应规定，在程序上保障纳税人各项权利的实现。不但有利于纳税人直接充分行使其权利，更重要的是唤起纳税人的一种权利意识，进而增强纳税人履行纳税义务的自觉性。

（二）诚信用税、增加税款使用的透明度，主动接受纳税人监督

1．政府部门要依法诚信用税。社会主义税收取之于民、用之于民、服务于民，要求政府部门诚信用税，树立良好的政府信用。用税人能否依法诚信用税，对纳税人、征税人的观念和行为都有着重要影响，在依法诚信纳税中起着决定作用。在市场经济条件下，各级政府和部门必须以公共利益为中心价值取向，使税款的使用符合广大人民群众的根本利益，努力营造安全文明的法制环境、诚实守信的人文环境、开放开明的政策环境、高效快捷的办事环境、舒适优美的人居环境，尽最大努力满足纳税人对公共产品的需求。各级政府和部门还要将有限的财政资金用在刀刃上，避免重复建设、盲目建设，绝不能为了一己之利、部门之利，搞所谓“形象工程”、“政绩工程”；要树立为人民服务、为纳税人服务的观念，着力提高管理效率，简化办事程序，减少中批环节，为诚信纳税人发展经济营造宽松环境，为广大群众安居乐业创造便利条件。

2．政府部门要透明用税。国家对财政收入（其中税款占有较大的比重）的使用一般通过国家预算来安排，而在具体的部门则通过政务公开等形式告知公众。然而，众所周知，这种粗放的、表面化的公开，还不足以取信于民，因此，在公开财政预算和政务的基础上，还应大力开创税款使用信用建设的新路子，只有保证税款的合法、合理支出，才能充分体现我国税收“取之于民，用之于民”的优越性。所谓“民知情而安”，只有信息充分、运作透明、普遍公正的机制，才会对社会个人形成强烈的法律和道德约束。公开透明税收使用归宿，让人们了解税款最终用途，是维护纳税人知情权的重要组成，也是人民对政府部门及工作人员行使监督权的必然要求。当前，用税透明问题受到漠视的原因很多，有些官员不明白自己用的是纳税人的钱，有些官员缺乏“人民公仆”的角色意识，有些官员更是企图利用“暗箱操作”逃避社会监督。只有透明用税，让纳税人真正了解税款使用的合理与否、效率如何，才会有诚信纳税的内在动力。因此，政府部门树立透明用税观念，主动接受纳税人监督，才能提高政府用税信用，经得起纳税人的监督，增强纳税意识。

（三）在征税环节要提高办税的透明度，实现政府诚信征税

首先，国家税务总局应规范下发的各类文件，明确其法律性质，确保下发的各类规范性文件能够成为各级税务机关具体税收执法的合法依据。同时，在制定各类规范性文件过程中广泛听取各类纳税人意见。其次将征税程序和结果实行公开、公示，例如实行税法公告和办税公开制度，以维护纳税人的知情权。同时，对公示制度制定合理的监督机制和宣传办法，防止公开、公示制度流于形式。

（四）建立纳税人协会，增强纳税人权利行使能力

建立纳税人协会，可以从以下几个方面增强纳税人权利行使能力，保护纳税人权利：①参与税收立法活动，反映纳税人意识。②要求财政预算公开，以监督国家机关按照法定的目的和程序使用税款。③接受有关纳税人申诉，代表有关纳税人向有关部门反映。④开展税法宣传活动，介绍有关税收知识，增强纳税人依法履行纳税义务的能力。