税收优惠为何成为东西部地区差距扩大的幕后推手

税收优惠为何成为东西部地区差距扩大的幕后推手

不可否认，导致东西部经济、社会发展差距进一步拉大的原因是多方面的。但同样不可否认的是，就基于促进西部大开发战略构想而出台的诸多税收优惠政策而言，也存在诸多诱使、加剧东西部发展差距拉大的因素。笔者以为，主要有以下三点：

第一，支撑促进西部大开发税收优惠政策出台的理论严重滞后。国内外的经验与教训一再告诉我们，优良税收优惠政策的制定必须有优良的税收优惠理论做指导，而且，优良税收优惠政策必须有明确的目的性和很强的针对性，必须从优惠对象的实际出发，不能闭门造车，甚至偷懒敷衍。

毋庸讳言，借西部大开发东风出台的一系列税收优惠政策，其理论准备明显不足，主要依据是传统的减税增税理论。岂不知减税增税理论的使用是有一定的前提和条件的。前提条件不同，效果自然南辕北辙。具体地说，以减税理论为指导出台的诸多促进东部地区发展的税收优惠政策，之所以当年在东部地区产生正效应，极快地促进了东部地区的发展，其根本原因在于，东部地区当年有自然条件优越，港口、公路、铁路等交通和通信基础设施发达，与国际国内消费市场的距离近，产品运输成本低，高素质人才劳动力多，有长期经商办企业的传统，与西方发达国家来往频繁等等得天独厚的优势。因此，一旦开放后，在税收等各种优惠政策的促进下，就很容易形成资金流、信息流、技术流、人才流等政策“洼地”。但在东部地区已经高速发展和积累的今天，且不说广大西部地区不具备当年东部地区的诸多优势，就是有，也会因为时空的变化，难于产生东部地区当年的政策效应。在当年的历史背景下，东部地区可以说是“给点阳光就灿烂”，但在今天，对广大西部地区而言，就是“阳光普照”，也恐怕难言“灿烂”，获得当年东部地区的政策“洼地”效应。且不说广大西部地区至今还在为东部地区的发展做着奉献，继续用自己的鲜血喂养、支撑着东部地区的发展，更不说西部地区地广人稀、自然条件恶劣，基本没有海运、港口、公路、铁路等交通，通信基础设施的落后，与国际国内主要消费市场距离远，运输成本高，人才缺乏，缺少经商办企业的传统，与发达市场经济国家来往少等等劣势了。坦率地说，在当前市场饱和、产品积压的“区域间产业发展挤出效应”的形势下，根本不可能形成像东部地区当年那样的政策“洼地”效应了。

况且，1999年以来出台的一系列促进西部大开发的税收等优惠政策，不过是把东部地区现行的税收等优惠政策“克隆”给了西部地区而已。因此，最多只是拉平了东西部地区之间原有的税收等优惠政策的差距。更何况西部地区目前的基础设施、政府效率、市场化程度等与东部地区有明显差距，现有资本的凝聚力仍然很小，在西部大开发中吸引资本的政策效应十分有限。据报道，我们国家外资的大多数仍然流向了东部地区。以重庆市为例，2002年上半年全市实际利用外资17804万美元，与上年同期相比反而下降了5.3%，其中外商直接投资项目数、合同外资和实际利用外资同比分别下降了26.74%、47.38%和7.11%，与全国快速增长形成了明显反差。2002年上半年全国外商投资企业项目数增长26.39%，合同外资增长31.47%，实到外资增长18.69%。同年1—8月重庆市国税局涉外企业所得税完成13340万元，同比下降9.1%。除了基础设施等外部投资环境的原因外，缺乏一个有利于西部地区吸引外资的有效税收优惠政策“落差”是重要原因之一。^［1］

1988年8月12日，邓小平同志在听取关于价格和工资改革初步方案的汇报时提出：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”西部大开发实际上就是实现第二个大局战略，实现东西部的共同富裕。但是，如果仅仅靠“克隆”东部地区开发的税收等优惠政策就能落实邓小平构想的第二个大局战略吗？西部人显然无法忘记邓小平“两个大局”战略的发展构想，也就是东西部共同发展富裕的构想。为了实现这个伟大构想，多少年来可以说是忍辱负重，顾全大局。支撑他们的有觉悟也有理想，但对绝大多数西部人来讲，最根本的是他们渴望着在第二个大局中能有东部地区的公平回报，他们对“沿海也要服从这个大局”的嘱托记忆犹新，他们期待着公平的反哺。

第二，出台促进西部大开发税收优惠政策的思路模糊，针对性不明确。实现“第二个大局”战略，各项具体的政策无疑必须有清晰的思路和针对性。然而，由于理论准备的严重滞后，在出台具体的税收优惠等政策时，思路比较模糊，针对性不明确，这样，其优惠政策的效果就不可高估。比如，现行税制忽视了东西部纳税人的实际税收负担能力，在税收政策上采取了无差别的“一刀切”的原则，无论是东部地区还是西部地区，“税负”都统一，结果由于东西部地区差距的巨大，就导致东部省份的名义税负比较高，而实际税负比全国平均水平还低。据有关资料显示：1996年广东省各类企业的平均税收负担率为7.61%；流转税负担率为7%，低于新税制实施后全国平均流转税负担率0.26个百分点，内资企业所得税负担率为23.2%，低于内资企业所得税税率(税率为33%)近10个百分点；外资企业所得税负担率为8.86%，也低于外资企业所得税标准税率6.14个百分点。从地方税“税负”看，地方政府的税收收入占其GDP的比重，1994—2001年，东、中、西部地区分别是6.3%、4.25%、5.3%。从比较全面的税负情况看，无论是从一般预算收入还是政府财政收入占GDP的比重口径看，1994—2001年，全国平均值为10.4%，其中，西部地区平均值为11.3%；中部地区平均值为8.8%；东部地区平均值为11%；从政府财政收入占GDP的比重看，“九五”期间，全国平均值是16.79%。其中，西部地区平均值为18.36%，东部地区平均值为17.44%，中部地区平均值为14.91%，西部地区比东部地区高0.92个百分点，比中部地区高3.45个百分点。^［2］

当然，西部地区企业税负重既有西部经济总量水平和产业结构层次偏低的原因，也有西部地区财政供养人口多、负担重的原因。比如2001年，全国GDP的51.2%分布在东部地区，中部地区也将近1/3，而西部地区12省区市仅相当于全国的17.1%。其中，第二产业和第三产业的54.8%在东部地区，30%在中部地区，西部地区仅占15%左右。而第一产业的主体也主要分布在东部和中部地区，西部地区仅占24.7%。同时，西部地区的产业结构层次低，第一产业占GDP的比重达到21%，大大超过中部和东部地区的18.4%和10%的水平，其农业的发展总体落后于东、中部，特别是西部地区的工业化程度只有40.7%，分别比中部和东部地区低5.7和8.8个百分点。1992—1999年间，全国财政供养人口平均增长率为4.04%，西部地区达到4.47%。2001年，西部地区占总人口比例为4.1%，分别比东部地区和中部地区高出0.4和0.6个百分点。2001年，西部地区人员费用占本级财政收入的比重平均为164.2%，即地方收入不但不够发工资，而且需要中央补助64.2%。究其主要原因，大多在于税收政策和征管因素。因为目前国家对西部的区域性税收优惠力度比较大、层次较多，但对产业的税收优惠政策相对较弱，而且导向不够清晰，主要集中在东部的经济发达地区。据测算，1998年，东部地区减免额占全国减免税总额的57.9%，中部地区为34.1%，西部地区仅占8%。^［3］

而且，现行税收政策性优惠主要局限在企业所得税方面，优惠范围狭窄，力度很小，实际的政策效果可想而知。结果，就导致所得税的优惠对大多数西部企业来讲，只是一场空欢喜。税收优惠政策思路模糊、政策单一的具体表现还在于：配套性的优惠政策也严重滞后，既增加了现行税收优惠政策具体执行时的难度，也使现行税收优惠政策的效应正负抵消。比较集中的表现是，国家对西部地区因为减免税形成的财政收入减少，没有根据西部的实际给予及时的抵补，客观上也影响了税收优惠政策积极效应的发挥；而税收优惠政策扶持的重点不突出，没有充分关照西部的区域核心竞争优势，也导致西部地区的资源优势和产业优势没有转化为发展优势。相反，由于现行税制和税收优惠政策的缺陷，加剧了东西部地区之间的发展矛盾，成为阻碍西部大发展的人为障碍。

第三，缺乏公平意识。当代世界正义论大师罗尔斯说，正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。为什么？因为正义的影响十分深刻，而且是基础性的，是自始至终的。如前所述，无论是国家发展的第一个大局战略还是第二个大局战略，都是我们对社会进行整体治理的一种策略和方法。但是，正如一切社会治理都必须遵循公正原则一样，西部大开发也应该遵循公正的原则。只有遵循公正的原则，才可能有区域、行业、社会成员之间的和谐发展、共同发展、可持续发展。也只有遵循公正的原则，当年优惠政策支持下的东部“政策洼地”效应，才有可能在西部地区重现。遗憾的是，西部大开发诸项优惠政策的出台并不是奉行了公正原则，更多体现的是一种安抚性，是出于社会稳定的考虑，担心东西贫富差距太大引发社会不安定的因素，或者说更多的是基于东部地区持续高速发展的考虑。可想而知，在这样的政策动机下，公正原则根本不可能在税收等各项优惠政策中得以充分的体现。从公正原则出发，首先就要通过“止血性”的政策，阻止西部地区鲜血(各种资源和国民收入)向东部等发达地区的流淌，这是关键。其次应当通过转移支付等形式，逐步偿还西部地区在近20多年里为东部地区发展所作出的贡献，包括西部地区因此而丧失的机会资源，等等。同时应当为西部地区发展支付补偿性的利益。道理很简单，因为东部地区的发展，是基于国家发展战略的考虑，也得益于国家诸多优惠政策的扶植。这样，一方面过多地利用了大家共同创建的社会公共资源，另一方面，又过多地使用了西部地区拥有但被“公有化”处置的自然资源等各种资源。这一切，客观上无疑都包含着对西部地区利益的剥夺。因此，东部地区对西部地区的补偿本身就是公正的应有之义。就是说，在国家宏观发展战略指挥棒的左右下，东部地区廉价地，以比国际市场低得多的价格获得了西部地区的自然资源，占尽了发展的各种资源，包括机会资源。今天西部地区的落后，是一种特殊环境下的制度性安排。

无可置疑，现行税制和各项税收等优惠政策，都是以维持东部地区利益为基本导向的。不论是中央与地方税收收入的基数分成办法，还是异化了的财政转移支付制度，都是以保证东部发达地区的既得利益为前提的。如果我们在理论上没有这样的认识和反思，就不可能制定和出台实实在在的促进西部大发展的税收优惠政策，从而进一步拉大东西部的发展差距。据有关专家按可比价格做的计算，1994年占全国总人口35%的11个东部沿海省、市、自治区创造了58.7%的国内生产总值，其总量与1993年相比增长了13.9%，比中西部地区的10.6%超出了3.3%。很明显，如果没有国家先富政策的话，全国的增长水平就会和中西部地区相近。这样，仅1994年这一年我国就要少生产1139亿元的国内生产总值。同样，如果没有国家先富政策的话，从1979—2000年的20多年间，我国的国民生产总值年平均增长就不会高达9.8%，国民经济生产总值也不会增长20多倍，经济总量也不会近1万亿美元，经济规模居世界第七位。但是，这样的骄人成就，无疑是以牺牲广大西部地区的利益为代价的。

在这些骄人发展业绩的背后，是西部地区响应中央“两个大局”伟大构想的牺牲与奉献。按照这一构想，在东部地区得到迅速发展后，也就是在第二大局战略启动以后，东部地区本应回报和反哺西部地区。而国家则应该主持公道，通过有效的政策督促、强制东部发达地区回报反哺西部地区，带动西部地区发展。然而，我们所看到的并不是我们希望看到的。我们更多看到的是东部地区的自私自利与得利不领情，是将发展的功劳完全归功于自己的天然禀赋和勤劳智慧，而且，继续睁着眼睛向国家伸手要好处、要照顾、要政策，一味地强调自己的贡献与区域发展的特殊性。国家要扶贫了，他们动员自己的“专家”队伍研究论证自己的扶贫问题，与西部地区争夺扶贫资金；国家要提高个人所得税扣除额，他们就利用媒体，要求区别对待。其本质是通过影响国家的政策，为本地区捞好处，减轻自己的纳税义务；国家在西部地区投资项目了，他们争先恐后地争夺项目，使国家的投资，成为自己的赚钱项目，等等。这些都在提醒我们，如果各种各样的优惠政策不从公正原则出发的话，如果国家不从战略上主持和保障区域发展公正性的话，我们的一切努力都可能是事倍功半，甚至功亏一篑。现行税制和税收优惠政策中的不公正问题比比皆是。比如，西部地区涉及的民族自治企业较多，按照现行规定，经省级政府批准，就可对内资企业定期减免企业所得税，但对外资企业仅减免地方所得税，而且内外资企业所得税优惠的起始时间规定也不一致。在国务院以及财政部、国家税务总局的文件中，对西部地区新办的交通、电力、水利、邮政、广播电视企业，其企业所得税“两免三减半”的优惠期自生产经营之日起执行，但同类外资企业所得税“两免三减半”的优惠期则从获利年度起执行。而且，内资企业优惠期太短。由于基础产业具有资金投入多、成本回收期长的特点，内资企业目前仅有五年的税收优惠期，这十分不利于发挥该项政策的产业导向作用，从而改善地方基础设施落后的面貌。显然，如果这些不公正的税收优惠等政策得不到及时有效修正的话，东西部地区的差距就会进一步加大，国家发展的第二个大局战略构想就不可能实现。

总之，要抑制东西部地区发展差距的进一步拉大，就税收而言，促进西部大开发税收优惠政策必须寻求先进的政策优惠理论，高扬公正的精神和旗帜，出台针对性强，思路清晰，有助于东西部地区公正发展可持续发展的税收等各项优惠政策。

2006.03.01

注释

［1］邱滨.西部大开发税收政策贯彻落实中存在的问题分析与对策［J］.研究生工作.2003(4)(总73期).

［2］［3］各地区“十五”计划纲要的总体情况［J］.领导决策信息(北京)，2004(23).

［4］国家统计局.中国统计年鉴［M］.北京：中国统计出版社，1995.