健全农村金融服务体系的主要思路

中国农村金融服务的进展、问题与对策

金融机构服务“三农”充满巨大的挑战和困难，从历史来看。中国农村金融历经发展、调整、徘徊和改革等艰难曲折的演变过程，近年来又进入一个新的大发展时期。尤其是2006年以来，大发展阶段的特征非常明显，它对中国经济社会的和谐发展和推进社会主义新农村建设意义十分重大，作用也非常明显，当然，从更高的层面和要求看，它仍然有待于进一步改进和提高。

一、近年来中国农村金融服务体系建设的新进展与新成绩

中国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业，走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构，形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。金融作为现代经济的核心，在这一变革中起着十分重大的作用，“十一五”以来，尤其是2008年以来，中国金融服务“三农”的进展是非常明显的，表现在：

（一）农业发展银行不断拓展服务领域，全力支持“三农”

农业发展银行是中国唯一一家经国务院批准的农业政策性银行，按照国家的法律、法规和方针、政策，以国家信用为基础，筹集资金承办农业政策性金融业务，代理财政支农资金的拨付。近年来，在积极发放粮棉油收购贷款，促进粮棉油市场稳定，支持农业产业化经营方面作出了有益的贡献。与此同时，农业发展银行加大农村基础设施建设的力度，大力支持抗震救灾和灾后重建，也发挥了政策性金融机构的作用，经过改革，农业发展银行已经形成了以农业产业化龙头企业贷款和新农村建设中长期贷款业务为两翼，中间业务为补充的多方位、宽领域的支农格局。

（二）农业银行成立“三农”金融事业部，专门服务“三农”

党的十七届三中全会确定了商业金融、合作金融和政策金融并举的农村金融发展思路，中国农村金融改革的重点开始由农村信用社单一主体转向农村信用社和农业银行共同承担。农业银行作为中国四大国有商业银行之一，同时也是中国农村金融体系的重要组成部分，继完成股份制改革，确立了面向“三农”、商业化运作的原则后，专门成立了“三农”金融事业部，开始逐步发挥其在“三农”领域的金融主渠道作用。尤其是在增强“三农”的信贷支持，强化“三农”金融产品的研发等方面，其力度明显加强，也为其自身发展找到了新的盈利增长点和新的盈利空间。

（三）农村信用社深化产权制度改革，强化服务“三农”

继2003年国务院国发15号文件实施农村信用社产权制度改革，授权省级人民政府实施行业管理以来，我国农村合作金融事业有了蓬勃发展，进入2008年以后，农村信用社第二轮产权制度改革掀起，新一轮改革在推进股份制改造，改革省联社体制和机制，实施农村合作金融机构跨区域经营等方面都在积极推进，从而激活了农村信用社的活力，大大增强了其支持、服务“三农”的力度。

（四）邮政储蓄银行资金回流农村成效显著，有力支持“三农”

2007年成立的中国邮政储蓄银行是中国邮政集团总公司依据邮政网络成立组建的，承继国家邮政局、中国邮政公司经营的邮政金融业务及因此而形成的资金和负债的金融机构，其成立后，邮政储蓄银行业务取得了快速的进展。“三农”服务功能有新的加强，主要表现在：第一，向农村地区金融机构提供批发性资金；第二，以小额信贷为突破口，加强农村信贷服务；第三，改善基层网点服务能力，为农村居民提供全面的金融服务，尤其是它彻底改变了“只存不贷”的历史，有利于农村资金回流，缓解农村金融市场的金融服务供需矛盾，有利于完善城乡金融服务功能，为城市社区和广大农村社区提供基础金融服务，从而促进农村金融市场的有效竞争，提高了农村金融服务的覆盖面和满足度。

（五）新型农村金融机构获得快速发展，增加服务“三农”

2006年以来，银监会、财政部、人民银行会同有关部门出台了多项政策措施，确认和巩固了新型农村金融机构的合法地位，允许国际资本和民间资本进入农村金融市场，并通过以奖代补，定向费用补贴，降低存款准备金比率等优惠政策，拓宽了资金回流农村服务“三农”的渠道，为新型农村金融机构提高可持续发展能力，应对国际金融负担提供了强有力的支持。这些新型金融机构包括：①村镇银行，据银监会工作安排，将在2009—2011年达到1027家；②小额信贷公司，数量更多，仅浙江省已经有100余家；③贷款公司，主要是由商业银行或农村合作银行设立在农村地区的非银行金融机构；④农村资金互助社，具体由工商登记、银监会批准的等多种形式。

（六）农业保险呈现出良好发展势头，支持服务“三农”

在前几年总结试点的基础上，财政部、银监会围绕扩大农业保险覆盖面，扩大保费补贴，落实保费补贴发放等一系列政策措施，极大地促进了农业保障长效机制的建立，农业保险有了良好的发展态势。尤其表现在：农业保险业务规模迅速扩大，农业保险功能作用逐步发挥，农业保险覆盖区域不断扩大，服务领域进一步拓宽，从而有力地推进了农业和农村相关产业的发展。

二、当前农村金融改革发展过程中存在的主要问题

应该说，当前我国农村金融改革取得了重大进展，成效也十分明显，在服务支持“三农”方面发挥了积极的作用，但应该看到，由于历史、现实的种种因素，当前农村金融改革发展过程中存在的问题仍相当突出，主要表现在：

（一）农业政策性金融制度不完善

总体而言，中国的农业政策性金融发展仍然滞后于农业发展的需要，农业政策性金融机构的功能还没有得到充分发挥，一方面，政策性金融机构尚未立法，一定程度上制约了农业政策性金融的发展；另一方面，农业政策性金融的业务规模太小，无法满足政策性金融的需求，而且政策性金融与商业性金融的边界比较模糊。农业银行、农村信用社也承担了一部分政策性金融业务。总体而言，农业政策性金融作为农村金融改革发展的重要组成部分，必须明确和加强。

（二）农村资金外流的问题尚未得到有效解决

农村资金外流问题是我国农村改革发展面临的重大问题，这几年虽在努力改进，但问题远没有解决，无论是财政渠道、金融渠道、价格渠道，还是投资渠道都出现了外流情况，就金融渠道而言，至少有如下方面：一是农村信用社，其在农村吸收的存款相当一部分流入县域甚至城市；二是农村邮政储蓄也分流了一部分资金，其存与贷的比例远远达不到应有的水平；三是国有商业银行也成为外流渠道之一，近几年发展过程中新增加的股份制商业银行的县城及以下机构更存在“抽水”现象，这个问题需要想办法有效解决。

（三）新型农村金融机构的作用力还没有充分发挥

从政策层面看，这几年国家有关部门千方百计想办法增加新农村金融机构，村镇银行、小额信贷公司、资金互助社等机构有了一定的发展，这是良好的开端，然而，存在的两个问题不容忽视，一是新型金融机构数量小，规模更小，其在我国金融体系中的占比甚至不到1%，根本难以改变我国农村金融服务弱而无力的状况；二是这些名为农村金融服务机构，大多数设在县城及上一级地区，村镇银行根本没有到村镇，对于一些银行而言，只不过增设了一个异地分支机构而已。因此，对这些机构的作用力，不仅需要时间，还需要继续考量。

（四）民间资本回流渠道仍然缺乏

一方面是我国的农村金融服务需求还得不到充分满足，另一方面是，农村也存在着大量的比较充裕的资金，难以纳入比较正规化的运作轨道。尽管2006年以后，我国农村金融市场有所开放，但开放力度还不够大，民间资本只能通过入股贷款公司、新型农村金融机构等方式进入农村资金循环。从目前情况看，出资人还是以大企业居多，真正的民间资金还很少。至于私人借贷、合会、互助基金会等在内的非正规金融形式在中国仍受到限制，大量资金缺乏回流农村的渠道，大多数农户和企业的借贷需求得不到满足，导致全社会资金配置效率低下，也不利于“三农”健康发展。

（五）农村金融活动运行中也存在一些技术问题

由于农村和农业的特点，使得金融活动在运行过程中，也存在一些技术性的问题，尤其表现在：一是农户联保贷款手续繁琐、门槛较高，而且具有排弱性；二是担保贷款数额较大、期限也较长，能够满足部分农户和农村企业的大额贷款需求，但农村目前缺乏有效的抵押担保物，导致抵押担保的进展缓慢；三是一些抵押贷款创新模式（如林权抵押、土地承包、收益权抵押等）尚处于试点阶段，缺乏可推广性。正因为这样，目前农村金融服务和信贷支持尚存在困难，从一些地区调查和反映出来的问题看，“三农”贷款风险也有上升走势，很值得人们忧虑和担心，再加上农村商业性保险的不健全，更带来了问题和矛盾。

三、进一步完善农村金融服务体系、支持“三农”的对策

农村金融服务体系是一国宏观金融体系的重要组成部分，目前尚难作出一个统一的定义，但它作为一定制度背景下，农村金融交易主体、金融工具、金融市场和农村金融调控与监管等方面相互联系而形成的有机整体。由于其服务于具有弱质性及公共产品属性的农业，决定了该体系既有金融体系的共性，又有自身特点。

（一）农村金融服务体系的主要特征

我们认为，农村金融服务体系应该具有如下特征：一是政策性金融起主导作用，政策性金融机构应该成为农村金融服务的主要提供者之一，政府应当向政策性金融机构提供大部分资本及必要的起始运营资金，并为其发行债券融资提供支持。与此同时，应通过适当的政策扶持，引导商业性金融机构和合作金融机构为“三农”提供相应的服务，也即政府对这些机构的优惠政策来鼓励和支持其为“三农”服务。当然，还应当建立为农村的公益事业提供投资，并通过各种补助来促进农村金融事业的发展。二是农村正规与非正规金融并存，正规金融由政策性金融、商业性金融和合作性金融三大力量组成，分工明确、各司其职。非正规金融主要为民间金融，使其提供短期、临时性融资。三是农村金融应具有差异性、动态性、多元性、多层次性，即充分考虑区域经济及社会特点和需求，建设多元化农村金融体系，对于一些落后地区和领域，还应有扶贫性金融系统。

（二）当前促进农村金融改革发展，支持服务“三农”的建议

构建农村金融体系是一个系统，需要总体统筹，协调进行，也需要因地制宜，鼓励试点。从当前来说，我们应当着力抓好以下工作。

1．加大对“三农”支持的力度

这应当成为推进新农村建设、构建和谐社会的主要内容。它既包括通过加大对“三农”的支持力度，积极破解民生性金融难题，满足广大农民基本的生活和生产需要，也包括加大对农业产业化经营的财政和金融支持，保护农民生产积极性，稳定农业发展，促进农民增收，维护农村稳定。

2．加快建立“三农”金融服务的补偿机制

鉴于农村金融市场具有分散、分割和高风险特征，而相应补偿机制的缺乏，导致追求利润最大化的金融机构缺乏发放涉农贷款的积极性。因此，构建补偿机制十分必要，建议对“三农”金融服务给予普惠制政策支持，如直接按涉农贷款总额给予相关金融机构一定的财政补贴，农业贷款占一定比例的商业性金融机构可以在税收方面享受优惠等。与此同时，要研究完善农业保险的政策支持体系，在完善农业保险制度的基础上，研究推动中央财政支持下的农业巨灾风险分散机制，完善巨灾财政补贴机制，农业再保险体系、第三方担保机构等农业政策性保险体系，分担商业性金融的风险。

3．完善农村信贷模式和担保业务模式

农村金融需求多元化已经成为农村金融需求的显著特征。因此，农村金融供给要有的放矢，应在继续大力推广农户小额信贷和农户担保贷款模式的情况下，加大农村信贷模式的创新力度。积极开发适合农村经济特点的信贷模式。如“公司＋农户”“公司＋中介组织＋农户”“公司＋专业市场＋农户”等促进农业产业化经营的信贷模式，充分发挥农业产业化经营的辐射拉动作用，推进优质高效特色农业加快发展。又如，如何创新贷款担保方式，扩大有效担保的范围，加快林权抵押、存单质押、应收账款质押、动产抵押、农产品抵押等新型质押、贷押方式的探索试点和推广，提高农村金融需求满足率。

4．充分利用民间资本推进新型农村金融机构建设

要进一步大力发展村镇银行、小额信贷公司、农户互助信用社等新型农村金融组织。这样，既有利于缓解农村金融服务不足的矛盾，提高农村金融服务覆盖率，改进农村金融市场竞争状况，也有利于发挥各方参与金融的积极性。当然，这些机构一定要鼓励其设在乡镇，服务“三农”。

5．鼓励金融机构向农户设立机构，延伸服务

要积极创造条件，制定政策，鼓励中国农业银行、农村合作金融机构和其他金融机构在完善县域机构网点的同时，积极向乡镇乃至村设立有形或无形的金融服务网点，延伸金融服务的广度和深度，形成更加完善的农村金融服务网络和体系，以强大的金融力量撬动农业和农村经济发展。

6．建立多管齐下的农村资金回笼激励机制

农村资金外流一直是“三农”发展的瓶颈，构建资金回流有效机制，这是保障对“三农”实施必要的扶持和保护的关键环节。应着力做好：一是建立资金回流农村的财政投入机制，不仅要增加财政支农资金总量，而且要提高财政支农资金在总支出的比重，形成国家支农资金稳定增长的机制，加大对农村地区的“输血力度”。二是建立资金回流农村的杠杆激励机制，即综合利用税收、利率、存款准备率等优惠政策引导商业金融机构进入农村金融市场。如对涉贷款比例较高的农村金融机构制定更为优惠的存款准备金政策，更为灵活的利率政策，增加贷款等。三是鼓励各政策性、商业性、合作性金融机构优化资金配置机制，做大、做多、做强农村金融服务。