国内外农业保险发展状况的比较与思考

3.3　国内外农业保险发展状况的比较与思考

农业是国民经济的基础，也是高风险的弱质产业，一旦遭受严重自然灾害，农民收入和生活将受到严重冲击。因此，农业保险已成为发达国家政府支持农业的重要手段。如美国可以参加农作物保险的作物已达100余种，2000年农作物保险承保面积2亿英亩，占可保面积的76%；200万农户中有131万农户投保了农作物保险，占总农户数的65%。而我国农业保险经过20年的发展，2002年全国农业保险保费收入为6.4亿元，仅为农业生产总值的0.04%；作为主要承保者的中国人民保险公司，2002年的农业保险收入为3.3亿元，仅占公司保费总收入的0.6%。不仅如此，2002年保费收入比上一年下降了20%，是20年来下滑幅度最大的一次，农业保险险种也由原来的60多个下降到现在的不到30个，许多地区分公司甚至停办了各种农业保险。在同为发展中国家的菲律宾，农作物保险深受农民欢迎，他们强烈要求扩大保险范围，而我国农户却将农业保险当做乱收费或增加农民负担的项目。为什么国内外农业保险的发展状况相去甚远？为什么我国近年来农业保险业务出现严重萎缩局面？为什么农业保险的社会作用难以发挥？在探究原因之前，需要对国内外农业保险的发展状况作一比较。

国外农业保险的经营模式主要有以下几种类型：美加模式、日本模式、西欧模式、原苏联模式及发展中国家模式。

（1）美加模式。美国是世界上最大的农产品出口国。虽然农业总产值占其GDP的比重不足2%，全国农户只有200万，但是，为了保护和发展农业，美国政府采取了一系列支持措施，其中一项就是开展农业保险。农业保险由农业部直接领导，各州设立农业部领导下的联邦作物保险公司；另外，政府支持民间私营公司和各州的保险公司开办农业保险，并立法规定民间公司经营农业保险只向州政府交纳1%～4%的营业税，其他各税免征，如果发生亏损，政府给予补贴。政府通过联邦作物保险公司接受民间公司的再保险，各公司可以相互竞争。

美国自1938年以来就实行了多种作物灾害保险，农民可以按照自己的实际情况和意愿选择所要投保的类型和投保水平，保险费一部分由农民自己支付，另一部分由政府予以补贴。保险种类涵盖各种自然灾害损失，但是不包括由于失窃和管理不善所造成的损失。保险类别可细分为单个农场的产量保险、作物收入保险，或以县为单位的产量保险、作物收入保险等。2000年6月美国国会又通过《农业风险保护法》，计划在未来5年内提供总计82亿美元财政支出以补贴农业保险，其中特大灾害保险计划农民只需对每种作物缴纳60美元的手续费就可以参加，当实际产量低于正常产量的50%时，对于低于50%常年产量部分的赔付率为55%。美国几乎每个农户都有几千亩土地，不像我国的户均只有5～6亩，可见补贴数量之大。加拿大的农业保险经营模式与美国模式大同小异。

（2）日本模式。日本农业保险基层组织一是以市町村的农业共济组合为基础，直接承办农业保险；二是以都道府县共济联合为中心，是共济组合的联合保险组织，承担共济组合的分保；三是以各级政府为领导的农业保险机关，承担共济组合联合会的再保险，形成自上而下的农业保险组织体系。政府对投保人也实行部分保险费率补贴（表3－3），对强制保险业务保险费率补贴多，对自愿保险部分补贴额略少，县以上联合会的全部经费和共济组合的部分费用均由政府负担。因此，政府是农业保险的后盾，接受共济组织的再保险。

从表3－3中可以看出日本对农业保险的补贴力度也很大，而且随着保障水平的增加，补贴率也有所提高。日本立法规定，凡对国计民生有重要意义的稻、麦等粮食作物以及春蚕茧和牛、马、猪等牲畜列为法定保险范围，实行强制保险；对果树、园艺作物、旱田作物、家禽等实行自愿保险。强制保险和自愿保险都享受政府补贴和再保险。政府作为农业保险的后盾，接受共济组合联合会的再保险。一般情况下，承担保险责任的比例为：共济组合10%～20%，联合会20%～30%，政府50%～70%；遇有特大灾害，政府承担80%～100%的保险赔款，这样就保证了共济组合的经营稳定性。

表3－3　日本政府对农作物保险的补贴

资料来源：王延辉等著：《农业保险应用研究》，新疆科技卫生出版社1997年版，第118页。

从几十年的实施情况来看，日本的农业保险被认为是“一个成功的范例”。日本农业建立在分散的、个体农户小规模经营的基础之上，农业保险是日本政府为了应付自然灾害给农业带来的后果，以保障农业再生产的经营稳定，使之适应国民经济的高速发展而采取的一种重要的支持形式。

（3）西欧模式。西欧模式首推法国和英国模式。法国农业保险有三个重要特点：第一个特点是农业保险组织健全，业务范围广。作为法国主要农业保险组织的中央农业保险公司，下设66个地区级保险公司，25000个基层保险公司，其设立不受行政区域限制，完全依照农村经济区域而定。农业保险公司在承保农作物、牲畜等种养业标的的基础上，还可以以全国农民的财产和20%的患病农民为承保对象；此外，农民全部参加意外伤害保险。农业保险公司下属的再保险机构负责对内对外的分保。第二个特点是政府对农业保险大力支持。法国设立国家农业灾害保证基金会，专门负责补偿农民的损失。这笔基金的50%由政府从预算中列支，并对农作物雹灾险的保费提供20%的补贴。法国政府规定，农业保险公司不用向国家交纳所得税和营业税，经营盈余可留作总准备金或返还给被保险人。在政府的大力支持下，法国农业保险发展得很快。第三个特点是采取强制保险与自愿保险相结合的投保方式：第三者责任险、狩猎保险、自然灾害保险属国家强制保险，其余为自愿保险。自然灾害保险是通过向农民征收10%的保险税，由保险公司代收，上缴国家农业灾害基金会，基金会对赔款限额作了专门规定。法国农业保险对农作物只保成本。

英国以牲畜保险为主的农业保险历史悠久，现在的农业保险组织结构以大型相互保险组织为主，还有小型相互合作保险组织及合股保险公司，它们都能得到政府的帮助，由政府对其业务经营进行管理监督和扶植。西欧农业保险经营模式的重要特点在于经营农业保险的主要组织均为相互保险协会，并且都受到政府的支持和帮助。

（4）原苏联模式。十月革命前俄国已有相互保险和地方自治会举办的农业保险。十月革命后苏联政府比较重视发展农业保险，把它作为发展农业的政策措施之一，颁布了多部农业保险法规。前苏联的农业保险由国家保险局组织，实行自愿保险与强制保险相结合的原则；农业保险不向国家纳税，实行政策性经营，不以营利为目的。保险局虽然隶属财政部，但农业保险自收资金不作为国家预算收入；相反，国家每年从预算中拨出巨款用作农业保险基金，对保险费提供补贴。农业保险不设独立的保险基金，而是与农村财产保险统一核算，实际上是通过财产保险的低赔付来弥补农业保险的高赔付，求得经营上的稳定和平衡。

（5）发展中国家的模式以泰国较为典型。泰国农业保险起步较晚，1978年一项外国农业援助计划和一家私人保险公司第一次向农民提供农作物保险时，泰国才认识到农业保险的重要作用，着手农业保险业务的开发，由国家银行、农业推广开发部和农业保险三大机构联合经营农作物保险。国家银行通过扣除给农民贷款的固定数额收取保险费，农业推广开发部负责选择投保农民和给农民提供农作物种植技术，农业保险联营机构下设31个保险公司和2个再保险公司，具体从事农作物保险业务。

从20世纪80年代恢复农业保险至今，我国基本上按照商业保险模式经营农业保险。由于商业保险公司无力也不愿意承担具有较高风险性的农业保险责任，目前我国只有中国人民保险公司和中华联合财产保险公司两家商业性保险公司在经营这项业务。农业保险经营模式主要有三类，即国有企业专业化经营、联合共保、保险合作社。

（1）国有企业专业化经营。第一种形式是中国人民保险公司对农业保险的专业化经营。中国人民保险公司设立了农业保险专门机构，对农业保险实行专业化经营，通过基层公司直接接受被保险人的农业风险，对广大农业生产者提供风险保障。此外，中国人民保险公司从联合共保组织和保险合作社及其他农业保险经营机构的保险分保中吸收了部分农业保险业务，从而扩大农业保险经营领域，提高农业保险的承包密度和承包深度；但这部分业务分量较轻，仍以直接经营农业保险为主要形式。自1979年恢复业务以来，中国人民保险公司机构不断向下延伸，业务发展较快，是目前我国经营农业保险业务的最大国有保险企业。

我国地域辽阔，中国人民保险公司难以实现纵深发展，难以向广大农户提供足够的农业保险服务。基于这种现状，我国一些省市和行业部门设立了专门机构经营农业保险业务，其中1985年经中国人民银行批准成立的新疆生产建设兵团农牧业保险公司（现中华联合保险公司）就具有典型的地方国有保险企业的特征。它起初专门从事兵团范围内的农业保险，为农牧业生产提供风险保障，在农业保险方面积累了丰富的经验，基本实现了收支平衡，现在正向其他地区扩张。由于熟悉情况，地方性国有保险公司能较好地避免道德风险。

（2）联合共保。联合共保指保险公司与地方政府或有关部门达成协议，共同对被保险人承担经济补偿责任的一种经营方式。联合共保可以提高保障程度，最大限度地补偿保户的经济损失，对稳定生产起到积极作用。同时，政府及有关部门可以为农户补贴一部分保费，以激发农户参加保险的积极性，大幅度增加对农业保险的需求。联合共保是一种较为适合我国国情的农业保险经营模式。我国农业保险起步较晚，农业保险基金积累有限，保险公司的经营困难重重；而另一方面，我国农业面临各种风险，保险需求量很大。因此，如保险企业和地方政府等部门联合起来，发挥彼此优势，充分利用资源，开展业务自然要方便得多。联合共保的最大优点在于发挥联保单位各自优势，尤其是地方政府可以凭借其行政力量扩大承保面，增加保险需求。

（3）保险合作社。保险合作社是由被保险人组织并拥有的合作性质的机构，其目的在于满足自愿入股与要保险的成员和本地群众的风险保障需求。保险合作社的显著特点之一就是被保险人同时也是保险人，在“取之于民，用之于民”的原则基础上，自负盈亏，利益共享，风险共担，抵御农业风险，实施灾后补偿。保险合作社由农业生产者自愿合作组成，在保险费收取和理赔与防灾定损上存在明显优势，经营灵活，保险费摊付合理，易被广大农业生产者接受。

国有保险企业专业化经营是我国20世纪50年代和80年代农业保险起步时的主要模式，不论对农村经济建设还是农业保险事业的发展都起到了重要作用。这种模式的优势和特点很多，但也存在着许多弊端。联合共保实际上是在国有保险企业专业化经营农险遇到障碍时演化出来的一种模式。它与前述模式的不同之处在于经营主体的区别，前者是国有保险公司一家，后者是国有保险公司及其联合人。这种模式虽然解决和避免了国有保险公司将商业性业务和政策性业务捆在一起经营而出现矛盾的弊端，但也存在缺陷。当业务有盈余时，各方联合有序，当业务亏损时，各方就扯皮、推诿，甚至影响被保险人的利益。最为突出的就是在这种模式下的业务结余资金分散管理，直接影响了风险基金的积累和集中使用。

保险合作社是农民之间“互助互济”、“自我服务”的非营利保险机制，农民既是被保险人，又是保险人，双重身份加强了其保险意识和责任感。但由于农业生产受灾几率高，范围大，损失大，而保险合作社受地域性限制，对灾害的承受能力有限，没有能力组织更大范围的互助互济。仅靠以收定支、比例赔付的办法难以满足农民灾后的实际需要。

对国内外农业保险的发展和经营状况进行比较可以发现，无论是发达国家还是其他发展中国家的农业保险，都需要政府的支持。事实上，各国政府都对农业保险实行立法保护，强制保险就是通过法律手段进行的；除了免征税收以外，所有国家或者给予补贴或者给予政策扶持，帮助保险机构实现收支平衡。农业本身利润不高，难以承受较高的保险费，农业保险不但难以取得利润，而且多半收不抵支，难以完全走上商业保险的道路，所以农业保险都是政策性的，且具有较强的互助合作性质。各国农业保险的发展都较商业保险为慢，而且政府行为明显，从立法到保护政策到财务补贴都有明确的规定和措施。

农业保险是由保险企业组织农业生产单位或个人进行危险损失分摊，对其在种植业、养殖业生产过程中遭受自然灾害或意外事故所造成的经济损失提供保障的一种保险。农业保险可以帮助受灾户及时恢复生产能力，保障农业生产的持续发展。我国农业发展的过程中存在一个十分明显的问题，即向农业生产投入较多，而向农业风险保障投入甚少。实际上，对农业的投入不仅应当包括用于生产的各种物质、技术要素，而且还应当包括保护农业再生产的必要风险投入，这种风险投入作为恢复生产的必要储备，在稳定生产的过程中发挥着重要的作用。

近几年来，国家一再强调对农业的投入问题，认为增加对农业的投入是促进和保障我国农业发展的必要条件。国务院《农业保护大纲》课题组在给中央的两份关于农业问题的紧急报告中均提出了追加农业投入的问题，并且都提到了农业保险的投入问题，充分显示了农业保险即将成为国家对农业投入的重要渠道。

在市场经济进程中，比较利益和比较劳动生产率均低的农业在市场机制的调节下处于极为不利的地位，这集中表现在产业转换与风险两个方面。随着经济的发展，人均收入水平不断提高，就会诱使农业生产要素发生变化，当农民收入下降，并明显低于其他产业劳动者时，在市场机制的调节下，农业生产要素会不可避免地流出农业，从而导致农业缺乏后劲，发展受阻。这种产业转换与市场风险将导致农业萎缩，是各国政府干预和扶持农业的重要原因。由于国际贸易规则的限制，符合WTO规则的政策性农业保险就成为各国政府支持农业发展的重要手段。作物保险取代灾害救济及价格补贴，成为国家对农业和农民利益的一项重要保护政策。

农业保险实质上是财产损失保险的重要组成部分，它同样遵循大数法则，通过保险形式将农业生产经营者分散的资金集中起来，用于对个别受灾人的补偿。对每个农户、每个生产周期而言灾害发生概率都很小，所以农业保险可以在少数人的农作物因自然灾害或者意外事故遭受损失时用保险基金予以补偿，不但能够帮助生产者迅速恢复生产能力，而且可以减少国家财政的救灾支出。对农民来说，参加保险、交纳保险费，无灾时是对风险管理的投入，有灾时则可以得到补偿。

保险人在承保时对投保人和投保标的都要进行审核，排除那些损失必然发生和有可能导致损失的因素；保险期内保险双方都要加强对保险标的的管理，如保险公司主动配合有关部门进行防灾防损，被保险人要认真执行保险条款和保险人提出的风险隐患整改意见等。这样，保险关系的建立增强了农业抵御自然灾害能力的能力，减少灾害造成的损失，对国家和社会是有利的。