发生公司财务丑闻的原因

第六章　21世纪美国金融监管的进一步加强

第一节　美国公司财务丑闻

一、美国公司财务丑闻及其影响

2001年10月，安然公司因虚报近6亿美元的盈利，导致其债信评级被降至垃圾等级，股票价格暴跌至1美元以下，^[1]并于12月初申请破产，以498亿美元的资产总额创下了美国历史上企业破产的记录。这一事件的爆发在金融界造成的冲击波不亚于“9·11事件”带给人们心灵上的震撼。此后，在半年多的时间里，美国连续发生了一系列公司财务丑闻，^[2]就像高盛公司(Goldman Sachs)首席执行官保尔森(Hank Paulson)说的:“你一拿起报纸就想哭。”似乎每天都会有新的丑闻公元于世，破产的凯玛特公司(Kmart)由于被指控做假账正在接受SEC的调查。创建Adelphia公司的家族成员被迫蒙羞辞职，因为有人揭发他们把公司当成个人的储蓄罐，用公司的钱资助Buffalo Sabres冰球队以及其他诸如此类的事情。美国证券交易委员会等政府机构和行业组织因此扩大了对上市公司财务报告和投资银行分析师违规行为的调查，导致更多的丑闻浮出水面。2002年6月28日，施乐公司宣布，该公司过去5年内虚报了高达64亿美元的设备销售收入，大大高出了原来估计的数字，这5年的税前利润将因此下调14亿美元，虚报收入中有19亿美元尚需从2002年以后的业绩中扣除。2002年7月17日，SEC宣布位居全球五大会计师事务所之首的普华永道公司因违规行为被处以500万美元罚款。7月21日，美国第二大长途电话公司——世界通信公司虚报39亿美元利润的丑闻也被媒体揭露出来。一系列公司丑闻震惊了全球金融市场，在一定程度上动摇了全世界对美国经济的信心，使“美国公司”——这个具有全世界最健全的公司治理、财务会计制度、监管和法制的经济群体出现了信任危机，在美国形成了自大萧条以来对投资者信心的最大打击。这次财务丑闻的特点是:在公司披露的财务报告中夸大收入、现金流量和资产，或(和)缩小支出和负债，其意图在于使财务报告对金融市场上的分析师和投资者更具吸引力，以增强投资，提高公司市场价值，而高层管理者可利用手中的期权为个人牟利。《财富》杂志认为:有1035家公司的执行官和董事从自己公司的股东手中共掠夺了约660亿美元的财富，其中230亿美元的财富是被25家公司的466名内部人士掠走的。

美国公司财务丑闻导致了投资者的信心危机，此类危机自从大萧条以来还没有发生过(约瑟夫·诺切拉Joseph Nocera，2003)。正在复苏中的美国经济受到沉重打击。世通丑闻曝光后，在美国乃至全球股市引发地震效应，美国纽约股市出现大幅下挫，道琼斯指数2002年7月26日开盘后下跌140多点，一度跌穿9000点关口，美国上市公司的股票市值总额从2002年初到7月下旬已经缩水了3万多亿美元，世界各地股市也相继受累纷纷下跌。世通股票从四年前最高时的64美元，狂跌到了7美分(易宪容，2002)。在黑色7月中，从美国股票市场撤走的投资资金高达500亿美元，创下有史以来的单月最高纪录。据公布该项研究结果的Lipper公司透露，保守估计也有450亿～500亿美元资金蜂拥离场。与此同时，纽约一家名叫Strategic Insight的共同基金研究机构也确认了这一说法。^[3]瑞士联合银行(UBS)和盖洛普(Callup)的每月调查也表明，投资者目前(丑闻发生后)的情绪几乎同在“9·11”事件后的那段时间里一样低落——比1999年末至2000年初人气高涨的那些日子下降了几乎一半。同样，嘉信理财公司(Charles Schwab＆Co)的日均交易量(这是衡量投资者信心的另一个灵敏的晴雨表)也从牛市的最高点下降了54%(约瑟夫·诺切拉，2003)。Vanguard公司的创始人博格尔(John C.Bogle)指出，投资“就是一种信赖的表现”。没有这种信赖——即报告中的数字反映的是实际情况、公司以诚信的方式经营、华尔街不做假、投资者不受蒙蔽等，我们的资本市场压根儿就无法运转。美国布鲁金斯学会的经济学家卡罗尔·格雷厄姆等的研究表明，如果股市停留在2002年7月下旬的低位并得不到其他金融或财政政策的刺激，美国的GDP增长在12个月内将下降0.2%～0.48%，一年后的影响则提高到0.4%～0.95%之间。这表明，美国经济因公司财务丑闻而付出的代价是相当大的。

公司财务丑闻也给银行业的经营带来了巨大的压力:企业贷款需求骤减、工商信贷质量恶化、风险敞口剧增，多家大银行发生与信用风险相关的资产损失和与信誉风险相关的资产价值损失。例如，安然、世通等公司倒闭案件不仅让摩根大通、花旗集团承受了巨大的贷款损失，而且纷至沓来的种种指控、司法调查^[4]及几亿美元的罚金严重损害了它们的信誉，致使它们的股票价格暴跌。摩根大通的股价在2002年10月9日为15.45美元，只有其黄金时期的23.5%(2000年3月23日为65.67美元)，花旗集团在7月24日的股价为22.83美元，相当于5年来最高点的40%(2000年8月28日为54.9美元)(张青松，2003)。

公司财务丑闻还拖累了美元汇率的走势。2002年以来，国际外汇市场上美元价格不断下跌。从1月到4月，纽约外汇市场上欧元兑美元的比价上升了8%。7月15日，在伦敦外汇市场上，欧元兑美元收市价为1∶1.036，在纽约外汇市场上也达到了1∶1.0005。日元兑美元升值更超过12%，突破了120日元兑1美元的重要关口。除日元以外，韩元、新加坡元、印尼币等亚洲货币兑美元的比价也纷纷升至高点。美元贬值有多种原因，比如美国经常项目赤字居高不下等，但最引人关注的原因还是公司财务丑闻。财务丑闻严重地动摇了外国投资者对美国资本市场的信心，引起了外资流入的锐减以至撤离，拖累了美元的走势。根据美国财政部公布的统计数据，2002年第一季度，外国投资者净购入美国股票总计176亿美元，低于上一季度的337亿美元，同期购买美国债券的外资只有30亿美元，更远低于上一季度的380亿美元(朱邦宁，2002)。国际投机基金大量抛售美国股票和债券，导致美元需求萎缩。

二、发生公司财务丑闻的原因^[5]

美国公司财务丑闻反映出的是“体制的崩溃，几乎每一条人人皆知的制约公司行为的措施——道德上的、管理上的，凡是你能想到的，全都变成了一纸空文，取代它们的是标志着泡沫经济终结的无穷贪婪”(约瑟夫·诺切拉，2003)。公司内外的约束机制中的任何部分发挥作用都有可能阻止上市公司非法行为的发生。

(一)公司治理模式的内在矛盾

1.“强管理者、弱所有者”的治理结构

美国社会具有一种根深蒂固的平民主义思想，人们对于权力的集中具有持久的不信任感，因此，政府的一系列管制措施旨在鼓励竞争、防止垄断。结果导致美国公司股权过于分散，股权结构不稳定，一般情况下股东不可能联合起来对公司实施有效的影响，从而使股东对公司高级管理人员的监控能力不足，事实上形成了股东弱、管理者强的局面。公司领导人集权力、财富、荣耀于一身，而对他们的监管则很弱，致使管理者的贪欲极度膨胀，企业道德水准下降，在经济利益的驱使下大肆造假。

2.高级管理人员薪酬制度的不恰当激励

据资料显示，在过去的10年间，美国一般工人的工资只增加了36%，而大公司总裁的薪金却提高了340%，平均年薪高达1000万美元以上，另外还有巨额奖金和大量股票期权。这种体制助长了企业主管们贪得无厌、滥用职权、造假作伪的心理，不惜牺牲员工和投资者的利益来为自己牟取暴利(章嘉琳，2002)。

威廉姆森(1985)认为，制度成功的关键因素是制度有能力在防范道德风险的同时组织交易，有效利用有限理性。而安然事件表明，现存的制度结构使得反社会目标比生产性目标更有利可图，美国政府的失误不在于提供制度，而在于制度框架的激励方向出了偏差(诺斯，2003)。股票期权制度使得股东利益最大化和经营者利益最大化紧密结合，实际上大多数CEO获得的令人目瞪口呆的财富全是来自于股票期权的操作。一项对350家大企业所做的研究显示，1992年对经营者使用股票型报酬机制的企业为63%，到了2000年这一比例上升到93%。经营者为了获取自身利益最大化，单靠企业收益的增长显然是不够的，促使企业股价上升是最快捷的选择。然而，仅靠企业收益回购股票难以支撑股价的持续上升，于是，通过负债来回购股票成了众多大公司的选择，由此造成公司负债率的上升，进而导致公司财务风险上升，银行收缩信贷，股票回购的资金来源陷于枯竭。而当企业面临经济衰退，盈利下降时，经营者的选择只有两个:要么任凭股价下跌，自身利益受损;要么造假虚构利润，期待经济回升后再来填补。如果造假没有被发觉，似乎企业的每一方(经营者、投资者、债权人乃至雇员)都是受益者，公司财务丑闻由此而发。

3.董事制度形同虚设

上市公司的最高权力机构是董事会，从理论上来说，公司的董事会由股东大会选举产生，但由于股权的分散，使得公司的首席执行官(CEO)等高级管理人员实际上能够操纵董事的选举。而且，最近一些年来，美国公司的CEO以业绩(其实很多是虚假的)自傲，权力开始膨胀，公司重大决策常常是一个人或少数几个主管决定，董事会根本没有起到约束作用。因为，当首席执行官占据支配地位时，董事会其他成员往往变得十分胆怯，不敢对其领导权提出质疑。一位知名的董事会咨询顾问对《财富》记者说:“眼下许多董事会议上根本不存在对话，董事们只是坐在那里听演讲介绍，最后点头称是。”就连美国人引以为自豪的独立董事制度也失去了效力。正如安然公司及其同类公司所表现出来的那样，独立董事往往不是真正独立的，人们甚至发现，连所谓的局外人到头来也同CEO有着某种关系。哈佛商学院研究公司管理的教授洛尔施(Jay Lorsch)说:“从表面上看安然公司的董事似乎是独立的，但是，该董事会的人都是由首席执行管肯·莱(Ken Lay)选定的。”董事会缺乏独立性和独立董事不独立的问题在美国的许多上市公司都存在。

(二)公共会计审计制度存在漏洞

1.注册会计师存在明显的利益冲突

在美国，注册会计师的责任是依据审计标准公告(SAS)审查其客户的账目，并在公司的财务年报上签字，证明该财务报告没有不实之处。只有经过注册会计师审计的公司财务报告才能向SEC申报及向公众公布，银行、股票分析师和广大投资者据以进行贷款或投资决策。如果注册会计师发现财务报告有虚假成分，应立即向公司董事会报告，审计师的否定意见也会引起SEC的警觉，通常会要求该公司进行公开申述。可是，美国的审计制度有一个重大的缺陷，就是会计师事务所同时担任审计和咨询顾问这两种利益相冲突的角色。据调查，在美国563家独立会计师事务所中，来自非审计业务收入已是审计业务收入的2.9倍。咨询顾问经常帮助顾客巧立名目，设计各种复杂的产品和账户，以逃税和逃避政府部门的监管，像安达信为安然设立的数以百计的合伙企业账户就是这种性质。而审计的任务就是审查上市公司的账目，既然很多虚假的不法账目正是该事务所的咨询顾问部门所设计的，审计部门当然只有睁一只眼闭一只眼，不去予以揭露。

2.通用会计准则(GAAP)的某些条款客观上造成企业利润高估

例如，在购并业务的会计处理中，美国会计法规定，企业可以在购买力会计法(Purchasing Accounting)和权益集合法(Pooling of Interest)之间自主选择。而实际执行中多数企业选择后者，因为它可以避免对收购公司利润的负面影响。在购买力会计法下，收购企业将目标企业的资产以实际支付价格入账，支付价格超过目标企业账面净资产价值的部分被称为“商誉”，商誉必须分期摊销。而在权益集合法下，收购企业只要简单地将目标企业与本企业的资产负债表合并起来就行了。由于目标企业的净资产以账面价值入账，不会产生商誉，避免了商誉摊销所引起的利润减少。而且，目标企业净资产的账面价值通常大大低于其市场价值，使用权益集合法的收购企业完成一项收购后账面盈利会大幅度增加，同时又可以避免资产在以后的贬值，这就高估了收购企业的利润。又如，会计制度允许股票期权不计入成本，也大大高估了企业的利润。一项研究估计，如果把股票期权适当计入成本的话，1998年美国大型上市公司的利润将比公布的低2/3。^[6]此外，股票期权、以股票代替职工养老金还有助于企业降低税收负担。以雇员的股票期权为例，当雇员实施一项非正式的股票期权时，公司要对现行的市场价格与报价之间的差额予以扣除，这种扣除因素使公司的应纳税收入大幅度降低。还有，在股票回购业务中，会计准则也有高估利润的倾向。

(三)监管部门难辞其咎

1.证券交易委员会工作人员严重不足

证券交易委员会如同监视华尔街的警探，按照法律规定，它要审查1.7万家上市公司的公报，监督一大批共同基金(在过去十年里，这类基金的资产数量增加了四倍多)，审核每一家经纪行，维护证券交易正常进行，提防无数可能发生的市场操纵、内幕交易和会计违规行为，此外，无论何时、何事出了差错，都要由它来调查。然而，总值达12万亿美元的股市变得越来越错综复杂，而SEC却连审阅公司年报的资源都不足。该委员会一位主任会计师在2002年的一次讲话中承认，在2000年，每15份年报中只有1份得到审阅。SEC前任代理主席昂格尔女士(Laura S.Unger)也曾坦言: SEC负责研究这1.7万家公司公报的律师仅有100位，而在执行部门，能够解读安然公司资产负债表的高级法庭会计师的数量还大大少于100人。更糟糕的是，SEC的工作人员正在成批地离去，原因是文职公务员的收入太差了，不仅大大低于私营机构，就是同具有可比性的国家机关——FDIC和货币监理署的工作人员相比，SEC的律师和审查员的工资也低25%～40%。正因如此，SEC的雇员流动率是30%——是其他政府部门的两倍。这就意味着在3年左右的时间里，该委员会的人员将全部换成新人。^[7]

2.缺乏对证券分析师的监督机制

证券分析师的工作本来是为了保护投资者，他们代表广大股民审查公司股票的交易情况，如果他们认为某只首期上市股票没有通过审查，有权要求其所在的经纪公司放弃它。然而，在公司财务丑闻中，分析师的作用是营销工具:如果其经纪公司被允许承销这笔交易，他们可以隐晦(有时则是明确的)地允诺提供有利于该股票的包装。由于参与了银行交易，分析师们对自己的七位数的工资感到心安理得，银行家们，还有参与其中的公司，对于要求分析师在给投资者的报告中只为他们说好话同样觉得理所当然。有位资深分析师这样说道:“公司在间接地资助对其进行的研究工作，因为它们所付的银行业务费是进行所谓目标研究的费用。”其实分析师对相关公司的财务状况最熟悉了，如果他们能及时指出公司的问题，作出公正的分析，应当可以制衡公司管理人员的行为，减少腐败的发生。

第二节　美国治理公司财务丑闻的政策措施

布什总统在安然公司倒闭时还只是说:“安然公司是一筐苹果中不多的几只坏苹果之一”，而在世通丑闻曝光后，十分无奈地坦承:假账问题已对全美自由企业体制造成了威胁，公司丑闻虽然与政治腐败没有任何关系，但肯定与企业的腐败有密切的关系。企业的腐败在财务上的胡作非为已经发展到了引发大的政治动荡的边缘，而且在一定程度上动摇了全世界对美国经济的信心。因此，布什总统表示要严惩有关违法者，敦促国会修改法律，加强监管。证券交易委员会主席哈维·皮特(Harvey.Pitt)也说:“恢复公众信心是我们议事日程上头等重要的目标，找回人们丧失的信心，这一点怎么强调都不会过分。”

一、布什总统“十点计划”以及纽约证券交易所和纳斯达克证券交易所的“公司治理结构改革的建议措施”

(一)布什总统《增进公司责任和保护美国股东的十点计划》

2002年3月7日，布什总统发表了《增进公司责任和保护美国股东的十点计划》，该计划主要运用了有效监管的三个核心原则，即信息的准确性和可获得性、管理责任和审计独立性原则，其重点是加强对公司领导层的监督。由于民主党批评这个计划还不够严厉，布什总统在7月8日的记者招待会和9日在华尔街对工商界领导人发表的讲话中，进一步强化了这一计划，建议加大对违法公司领导人实行刑事处罚的力度。总统提出的改革计划的主要内容包括三个方面:

(1)加强对公司领导层的监督，严惩公司欺诈行为。

运用一切法律手段揭露和惩罚公司腐败，欺诈罪的最高刑期被提高一倍，达到10年;成立一个由司法部副部长牵头的打击公司犯罪的特别小组;强化对销毁公司文件和妨碍司法行为的刑罚;严禁公司领导人从提供虚假的财务报告中获利;不允许公司领导人从公司取得贷款;公司领导人在购买或出售所持股票时应立即作出通告;滥用权力的公司领导人将不得再担任任何公司管理职务;在下一财政年度给证券交易委员会增加拨款1亿美元，加强执法队伍。

(2)建立一个独立的会计审计体系，加强对会计行业的监管工作。

SEC将完善有关审计指导法规，禁止会计师事务所为上市公司同时提供审计和咨询业务，以消除两者之间的利益冲突，保证审计的独立性和客观性;成立一个独立的、有实权的会计行业管理委员会，确保美国会计行业维持最高道德水准;审计人员要做好上市公司的会计评比工作，敦促有关公司向最高标准而不是最低要求看齐。

(3)加强公司信息披露工作，增加公司透明度。

每个上市公司每季度和每年度都必须向投资者披露有关公司真实状况的报告，公司领导直接负责信息披露的真实性和准确性，报告必须使用通俗易懂的语言来表述。

(二)纽约证券交易所和纳斯达克证券交易所“公司治理结构改革的建议措施”

为了贯彻落实总统提出的“十点计划”，2002年4月和6月，纽约证券交易所(NYSE)和纳斯达克证券交易所(NASDAQ)相继提出了各自对美国公司治理结构改革的建议措施，而且将这些建议措施作为上市公司股票交易的条件，2002年底和2003年初这些建议措施又得到进一步的更新和完善。

(1) NYSE和NASDAQ要求上市公司公布商业行为规则、职业道德和公司治理的指导原则; NYSE还进一步要求披露经董事会批准的例外行为的信息。

(2) NASDAQ要求举行新闻发布会立即披露审查过程及与质量相关的问题。

(3) NYSE和NASDAQ要求非美国发行商披露公司治理要求允许他们例外的任何信息。

(4) NYSE和NASDAQ建议由独立董事来批准董事提名和CEO薪酬。

(5) NYSE和NASDAQ建议由股东批准所有与股权有关的薪金计划; NYSE还要求未经客户授权，经纪人不得对该薪金计划进行投票。

(6) NYSE和NASDAQ要求大多数董事必须是独立董事，并对“独立”设立了更严格的定义，独立董事不能与公司有任何经济和个人关系。

(7) NYSE要求所有公司的CEO每年必须确保他们没有违反NYSE的管制标准。

(8) NYSE规定对违反其管制要求的公司，NYSE有权公开对该公司的申诉。

(9) NASDAQ要求由独立董事来批准与利益相关者有关的所有交易。

(10) NYSE和NASDAQ要求“非管理董事”要真正满足“非管理”的要求。

(11) NYSE和NASDAQ要求审计委员会应对审计人员的聘用和解聘负责。

(12) NYSE和NASDAQ要求所有非审计服务必须由审计委员会批准。

(13) NYSE和NASDAQ建议，通过禁止审计人员个人收取审计服务费(即只允许对审计公司付费，不允许对审计人员个人付费)来提高审计委员会成员的独立性。

(14) NYSE和NASDAQ要求审计委员会所有成员应有金融知识，其中至少有一位是会计或金融管理专家。

二、《2002年萨班斯—奥克斯利法案》(也称《索克斯法案》或《SOX法案》)

2002年7月9日，布什总统发布了设立“公司欺诈案特别工作组”的命令，7月15日，参议院以97∶0的绝对优势一致通过了整顿会计行业和公司违规行为的改革草案，7月26日，美国国会以绝对多数通过了关于会计和公司治理一揽子改革的《萨班斯—奥克斯利法案》。该法案包括11个部分、67项条款，主要内容有:

(一)成立独立的公众公司会计监督委员会(PCAOB)

公众公司会计监督委员会负责监管执行公众公司审计的会计师事务所及注册会计师。该法案规定:

(1) PCAOB拥有注册、检查、调查和处罚权，保持独立运作，自主制定预算和进行人员管理。

PCAOB遵从《哥伦比亚非营利公司法》，但它不是美国政府的部门或机构，其成员、雇员及所属机构不应被视为联邦政府的官员、职员或机构。

(2)授权SEC对PCAOB实施监督。

PCAOB由5名专职委员组成，由SEC与财政部长和联储委员会主席商议任命，任期5年。5名委员应熟悉财务知识，其中可以有2名是或曾经是注册会计师，其余3名必须是代表公众利益的非会计专业人士。

(3)要求执行或参与公众公司审计的会计师事务所必须向PCAOB注册登记。

PCAOB将向注册会计师事务所收取“注册费”和“年费”，以满足其运转的经费需要。

(4) PCAOB有权制定或采纳有关会计师职业团体建议的审计与相关鉴证准则、质量控制准则以及职业道德准则等。

如认为适当，PCAOB将与指定的、由会计专家组成的、负责制定准则或提供咨询意见的专业团体保持密切合作，有权对这些团体建议的准则进行补充、修改、废除或否决。PCAOB须就准则制定情况每年向SEC提交年度报告。

(5)授权SEC对会计准则制定机构的会计原则是否达到“一般公认”的目标进行认定。

会计准则制定机构必须符合如下要求:第一，应是民间机构;第二，由某个理事会(或类似机构)管理，该理事会多数成员在过去两年内未在任何会计师事务所任职;第三，经费获取方式与PCAOB相似;第四，通过多数票的方式确保会计原则及时反映新的会计问题和商业实务;第五，制定准则时考虑准则适应商业环境的变动性，以及高质量会计准则国际趋同的必要性和适当性。此外，法案还要求SEC就美国财务报告系统如何采用以原则为基础的会计准则问题进行研究，并在1年内向国会提交研究报告。

(6)制定PCAOB对会计师事务所的检查制度。

PCAOB对公众公司审计客户超过100户以上的会计师事务所要进行年度质量检查，其他事务所每3年检查一次。PCAOB 和SEC可随时对会计师事务所进行特别检查。

(7)赋予PCAOB调查、处罚和制裁权。

PCAOB有权调查、处罚和制裁违反该法案、相关证券法规以及专业准则的会计师事务所和个人。不过，PCAOB的处罚程序要受SEC监督，SEC可以加重或减轻其所做出的处罚，也可以修改或取消其处罚决定。PCAOB对会计师事务所和个人进行处罚和制裁的形式包括:第一，临时或永久吊销注册。第二，临时或永久禁止个人在会计师事务所执业。第三，临时或永久限制事务所或个人的执业活动、职能等。第四，对于故意、明知故犯、不计后果的行为或屡犯过失的行为，可对自然人处以75万美元以下的罚款，对事务所处以1500万美元以下的罚款。第五，对于过失行为，自然人罚款不超过10万美元，事务所不超过200万美元。第六，谴责。第七，强制要求参加附加的专业培训和教育。第八，其他处罚形式。

(8)审计美国公司(包括美国公司的国外子公司)的外国会计师事务所也必须向PCAOB登记。

(二)加强注册会计师的独立性

(1)对注册会计师事务所的业务活动进行限制。

修改《1934年证券交易法》，禁止执行公众公司审计的会计师事务所为审计客户提供列入禁止清单的非审计服务，未明确列入禁止清单的非审计服务也要经过公司审计委员会的事先批准。被禁止的非审计服务包括:簿记服务以及为审计客户提供的与会计记录或财务报表相关的其他服务、财务信息系统设计与实施、评估或估价服务、精算服务、内部审计外包服务、管理职能或人力资源服务、经纪人、投资顾问或投资银行服务、法律服务以及与审计无关的专家服务、PCAOB根据有关规则认为不可提供的其他服务。

(2)规定人员轮换制度和定期报告制度。

审计合伙人和复核合伙人每5年必须轮换，规定了注册会计师需向公司审计委员会报告的事项。

(3)规定禁止提供审计服务的情况。

如果公司首席执行官、财务总监(首席财务执行官)等高级管理者在前一年曾在会计师事务所任职，该事务所则被禁止为这家公司提供法定审计服务。

另外，责成各州监管机构自行决定PCAOB的独立性标准，是否适用于未在该委员会登记的中小会计师事务所。

(三)加大公司的财务报告责任

(1)公司审计委员会的职责。

要求公司的审计委员会负责选择和监督会计师事务所，并决定会计师事务所的付费标准。

(2)公司首席执行官和首席财务执行官的责任。

要求公司首席执行官和首席财务执行官对呈报给SEC的财务报告“完全符合证券交易法，以及在所有重大方面公允地反映了公司的财务状况和经营成果”予以保证，对因违反证券法规而重编会计报表后发放的薪酬和红利应予退回。

(3)公司财务报告的披露要求。

公司财务报告必须反映会计师事务所作出的所有重大调整，年报和季报要披露重大表外交易，以及与未合并实体之间发生的、对现在或将来财务状况有重大影响的其他关系。

(4) SEC有权对违反证券法规者担任公司的董事或管理人员采取禁入措施。

(5)强制要求公司高级财务人员遵循职业道德准则。

(6)禁止公司给高层管理者或董事贷款，并要求公司管理层在买卖公司股票后立即告知SEC。

(四)强化财务披露义务

(1)实时披露要求。

公众公司应进行实时披露，即要求及时披露导致公司经营和财务状况发生重大变化的信息。

(2) SEC对公司披露的监督。

由SEC制定规则，要求公众公司披露对公司财务状况具有重大影响的所有重要的表外交易和关系，且不以误导方式编制模拟财务信息。由SEC负责对特殊目的实体等表外交易的披露进行研究，提出建议并向国会报告。

(3)缩短披露股权变更等事项的强制期间。

主要股东或高级管理者披露股权变更或证券转换协议的强制期间，由原来的10个工作日减少到2个工作日。

(4)加强公众公司的内部控制。

由SEC制定规则，强制要求公众公司年度报告中应包含内部控制报告及其评价，并要求会计师事务所对公司管理层作出的评价出具鉴证报告。

(5)强化公众公司审计委员会的职能。

由SEC制定规则，强制要求公司审计委员会至少应有一名财务专家，并且要予以披露。

(五)加重违法行为的处罚措施

(1)故意进行证券欺诈的犯罪最高可判处25年入狱。对犯有欺诈罪的个人和公司的罚金最高分别可达500万美元和2500万美元。

(2)故意破坏或捏造文件以阻止、妨碍或影响联邦调查的行为将视为严重犯罪，将处以罚款或判处20年入狱，或予以并罚。

(3)执行证券发行审计的会计师事务所的审计工作底稿至少应保存5年。任何故意违反此项规定的行为，将予以罚款或判处20年入狱，或予以并罚。

(4)公司首席执行官和首席财务执行官必须对报送给SEC的财务报告的合法性和公允表达进行保证。违反此项规定，将处以50万美元以下的罚款，或判处入狱5年。

(5)起诉证券欺诈犯罪的诉讼时效，由原来自违法行为发生起3年和被发现起1年分别延长为5年和2年。

(6)对检举公司财务欺诈的公司员工实施保护措施，并补偿其特别损失和律师费。

(六)增加经费拨款，强化SEC的监管职能

从2003年度起，将对SEC的拨款增加到7.76亿美元，加强欺诈防范、风险管理、市场监管与投资管理。其中9800万元用于招聘200名工作人员，加强对注册会计师和审计业务的监管。

(七)要求美国审计总署加强调查研究

(1)授权美国审计总署对会计师事务所强制轮换制度进行研究。

(2)要求美国审计总署对1989年以来的会计师事务所的合并进行研究，评估其现在和未来的影响，并对发现的问题提出解决方案。

(3)要求美国审计总署研究导致会计师事务所竞争受限的因素，如高成本、低服务质量、独立性降低、缺乏选择等。并调查联邦和州的监管政策是否存在妨碍会计师事务所正当竞争的因素。

(4)责成美国审计总署就调查研究的情况，在1年内分别向参议院银行委员会和众议院金融服务委员会报告。

《萨班斯—奥克斯利法》是美国自20世纪30年代以来最深刻的一次证券业改革，主要从加强信息披露和财务会计处理的准确性、确保审计师的独立性以及改善公司治理等方面，对现行的证券、公司治理和会计法律进行了多处重大修改，而且针对上市公司新增了许多相当严厉的法律规定。诸如，法案要求保护举报上市公司或提供信息的雇员;授予SEC发布禁令禁止某人担任上市公司董事或高级经理的权力;要求SEC和全国证券交易商协会对在1年内采纳关于防止证券分析师利益冲突的规则及延长证券欺诈诉讼的时效期限，并加重对于违反联邦证券法的“白领犯罪”的刑罚等。另外，SOX法案还规范了更为严格的信息披露制度，并要求SEC限期内发布关于加强信息披露的多项规定。该法案不仅适用于美国本土的上市公司，也同时涵盖了在美国上市的非美国公司。

第三节　小结:一系列新法规的政策效果

一系列新法规的颁布，尤其是SOX法案的生效，意味着一场自20世纪30年代以来最为强劲有力的企业、证券和金融法规改革拉开了序幕。布什总统称其为自富兰克林·德兰诺·罗斯福总统时代以来“最为彻底的企业改革法案”，标志着一个“低标准、假利润的时代结束了”。

随着新法规的出台，一些企业开始加强自律。继可口可乐、华盛顿邮报、亚马逊网上书店等公司之后，有美国股市“领头羊”之称的通用电气也宣布，将发给员工的股票期权计入费用，而且不再允许高级主管行使期权买进股票后立即全部抛出。许多公司的董事会也深感事态严重，开始重新负起责任，行使职权。据报道，仅2002年第二季度就有近200名公司总裁被董事会解除职务，其中大部分是由于工作不称职或涉嫌丑闻。^[8]

理论界对新法规也寄予厚望，Pistor和xu(2002)认为，2002年通过的新法律——《SOX法案》将会弥补政府对会计师事务所管制不足的缺陷。金融市场是需要管制的领域，引入管制所产生的利益完全可以弥补由管制带来的成本。

新法规还给一直萎靡不振的股票市场注入了信任因素。按照SEC的要求，全美947家营业收入超过12亿美元的上市公司，它们的首席执行官和首席财务执行官，原则上必须在2002年8 月14日之前提交宣誓文件，保证公司财务报告的真实可靠。SEC希望通过这次诚信宣誓一洗华尔街的造假“污垢”，同时还决定，以后要把范围扩大，扩大到所有在其管辖下的14000家公司，把宣誓证明作为一项惯例坚持下去。这一规定在证券市场上的效应表现是非常及时的，8月14日当天，道琼斯工业指数上涨了260.92点，涨幅为3.1%;科技股也全线飘红，纳斯达克综合指数上涨了65.02点，涨幅为5.1%。^[9]美国证券交易委员会主席哈维·皮特欣喜地说:“这项工作取得了预期的效果，显示政府有关机构恢复投资者和市场信心的努力取得了重要的成果。”正如《商业周刊》所言:只有当资讯诚实可靠，游戏规则一清二楚，而人们都遵守它时，市场才能发挥作用。由于治理及时，美国经济在2003年开始复苏，2004～2005年处于恢复性增长阶段，2005～2006年步入稳定快速增长时期。^[10]

从公司财务丑闻发生后迅速出台的一系列新法规来看，美国金融监管体制的自我修复能力仍然很强，其基本框架没有太大问题。世界上没有十全十美的制度，问题的关键是面对经济形势的新变化，如何做到未雨绸缪而不仅仅是亡羊补牢，让法律尽可能地保持同步(李波，2002)。因此，制度的完善应该是一项永久性的工作。

第四节　美国证券交易委员会“《萨班斯—奥克斯利法》第404节”近期动向^[11]

2006年12月14日，美国证券交易委员会拟在不削弱对投资者保护的前提下，简化公众公司遵循美国证券法规的要求。新规则涉及《萨班斯—奥克斯利法》第404节以及退市的规定。为落实第404节对上市公司内部控制评估以及内部控制审计的规定，美国证券交易委员在2003年颁布了404节执行规则，但这些规则并未规定具体方法和程序。本次发布的新规则细化了这些要求，并允许公司管理当局的评估集中在那些影响可靠报告的重大风险点上。

2006年12月19日，美国证券交易委员再次对小公司推迟了按照《SOX法案》第404节规定进行内部控制报告的日期。按照这次宣布的规定，小公司执行第404节的时间将从2007年12月15日之后结束的财务年度，推迟到2008年12月15日结束的财务年度。此前非加速发行人(不符合《证券交易法》对加速发行人或大型加速发行人的定义)执行404节要求的日期已被推迟到2007年7月15日之后结束的财务年度。

【注释】

[1]20世纪90年代，安然公司业绩迅速增长，销售收入从1996年的133亿美元，上升到2000年的1008亿美元，盈利则由5.84亿美元增至9.79亿美元，被《财富》杂志评为“最具创新能力”的企业，在500家大企业中排名第7位。2000年底，安然公司股价为每股90美元，成为华尔街的一大明星。

[2]以至于《财富》杂志的文章说，美国公司丑闻像阅兵式一样在总裁们的带领下列队而出，而且一宗比一宗离谱。

[3]《深圳商报》2002年8月28日。

[4]如指控银行帮助公司客户隐瞒债务、虚增盈利;指使分析师发表过分乐观的股评报告，以此争揽投资银行业务，误导投资者等。

[5]王洛林、余永定主编:《2002－2003年世界经济形势分析与预测》，社会科学文献出版社，2003年，第21～24页;约瑟夫·诺切拉:《体制崩溃!》，载《海外财政与金融》2003年第1期。

[6]The Economist，Jan.27～Feb.2，2001.pp.19－20.

[7]对此，布什总统已签署一项法案，规定付给证券交易委员会官员与其他联邦政府官员相同的报酬。

[8]《解放日报》，2002年7月12日。

[9]《深圳商报》，2002年8月21日。

[10]余永定、王洛林主编:《世界经济形势分析与预测》2000～2006年各期，社会科学文献出版社。

[11]《会计研究》，2007年第1期，第90页。