传统农保历史变迁的制度经济学分析

3.3　传统农保历史变迁的制度经济学分析

3.3.1　制度变迁的诱因

1956年，五保制度建立以后，中国农村就形成了“以家庭保障为主、五保制度并行”的养老保障模式。在集体化时期，农民的实际消费水平主要取决于集体的分配水平，虽然农村的主要养老模式仍然是家庭养老，但家庭养老的保障水平在很大程度上取决于集体的分配水平。改革开放以后，随着农村家庭联产承包责任制的推行，家户经济取代了人民公社政社合一体制下的集体经济，集体保障丧失了经济基础和组织载体，集体的潜在保障功能在弱化；加之，随着人口的流动、家庭结构的小型化，传统的家庭养老也面临一些挑战，农村养老问题变得日趋凸显和严重。这使得传统养老保障模式与变化的外部环境日益不相适应，导致了制度的非均衡，并成为制度创新的诱因。而在城乡二元经济模式下，广大农民并不能从现行国家福利制度中得到养老保障，为了实现农民的潜在养老需求，有意识地探索和选择相关替代办法便成为必然。对传统养老模式的探索，给农民提供了“原有制度安排不可能得到的潜在收益”——养老保障，这是传统农村社会养老保险制度进行诱致型制度变迁的一个前提条件。

1986年，民政部和国务院有关部委召开了沙洲会议，确定了经济发达和较发达地区的主要任务是建设以社区(即乡镇、村)为单位的农村社会养老保险。之后进行了相关探索，在此基础上，1991年6月，民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》(以下简称《基本方案》，于1992年1月3日正式颁布实施)。《基本方案》是中国历史上首个专门针对农民制定的正式社会保险法规。自此，我国真正开始了建立农村社会养老保险制度的探索。在中央的积极推动下，各地根据《基本方案》建立了具有一定地方特色的农村社会养老保险制度。此后，农村社会养老保险工作在各地推广开来，参保人数不断上升。尽管传统农保确立了“个人缴纳为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持”的多方筹资原则，但在实际运行中，政府财政几乎完全缺位，集体补助落空，最终变成了几乎完全由农民个人缴费并进行自我积累了，其社会性很不明显。但传统农保还能够繁荣一时的根本原因，是当时政府承诺个人账户计息标准永远高于国家银行存款利率，并保证最低复利率为8.8%。较高的投资收益承诺强化了农民的收益预期，根据成本收益的对比，农民当时认为参加农村养老保险有利可图，才会积极参保。并且在制度实施之初，政府的权威性强化了这一预期收益，满足了传统农保进行诱致性制度变迁的前提条件。

1998年后，传统农保的一些制度性缺陷开始暴露，如基金管理效率低下，管理费的提取往往超过3%的规定；受利率下调和通胀的影响，基金保值增值困难。在政府投入和资金扶助均十分缺乏的情况下，加上个人账户计息利率一再下调，农民对传统农村养老保险制度逐渐丧失了信心。农民感觉不仅要“自己养自己”，还要出钱养活庞大的机构与人员，降低了农民的预期收益、甚至小于参保成本。于是诱致性制度变迁缺乏动力，制度需求不足，导致了传统农村社会养老保险制度供给过剩，出现了制度运行困难甚至锁定在低效率状态。此时，全国除少数经济发达的大中城市郊区或少量乡村集体经济实力较强的地区制度运行正常外，大部分地区农村社会养老保险事业均出现了参保人数下降、基金运行难度加大等多方面的困难，有的地区甚至处于停滞状态。官方对这项工作的态度也发生了动摇，并于1999年提出清理整顿。传统农保的低效率锁定状态成为农村社会养老保险制度下一阶段创新的重要诱因。在缺乏政府财力支持的情况下，而农民的缴费能又极其有限，作为原制度需求主体的农民，其创新能力显然不足，无法打破传统农保的锁定效应。要打破这种锁定效应，必须引进更高级、更权威的政府或集团行为，采取强制性制度变迁方式推行新的制度，增强新制度的供给能力。

3.3.2　制度变迁的方式

在1949—1956年期间，中国尚未出现针对农村人口的养老保障政策，农村老人完全依赖家庭养老，这种养老模式是建立在以农民个体所有制为基础的小农经济基础之上的。集体化时期，农村的个体经济转变为集体经济，农村土地和其他重要生产资料归集体公有，并实行统一经营、集体劳动、统一分配。由于集体经济水平极低，集体只好采取近乎平均主义的分配制度，这种分配制度事实上也发挥了一种潜在的社会保障制度功能，包括养老保障，如建立在农村集体经济基础之上的五保供养制度。改革开放以后，随着农村家庭承包制的实施和城市经济体制变革的进行，传统养老保障模式所依存的外部环境发生了较大变化，制度均衡由此被打破，并成为制度创新的诱因。为了实现农民的潜在养老需求，我国少数村庄在上世纪80年代初自发地试行农民退休养老办法。但是这种以村为单位的退休办法和建立在集体经济基础之上的五保制度都不符合社会养老保险的基本特征，只能算是农村社会化养老的一种雏形，是我国农村社会养老保险制度的萌芽。

为了实现农民在原制度下无法实现的养老保障的这种潜在收益，1986年的沙洲会议，中央政府提出了建设农村社会养老保险的任务，并积极推动地方政府进行探索。在此基础上，1992年正式颁布实施了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，强制建立了传统农村社会养老保险制度。就这一制度的产生来看，它是在中央政府出台的文件指导下和强力推动下建立的，是一种强制性制度变迁。但是在制度产生以后的试点和推广过程中，中央一直没有明确的模式和时间表，也不承担任何财政责任，只是一些原则性的指导。地方政府在是否试点和制度设计上都具有较强的自主性，因此产生了各具特色的地方模式，政策的统一性显然不高，而且制度的持续发展主要依赖于农民的制度需求，是一种需求诱致性制度变迁。所以，传统农村社会养老保险制度的发展经历了由强制性到诱致性的转变。

诱致性制度变迁具有自发性和渐进性，但通常也需要政府行动来加以促进，其发生需要满足两个基本前提：原有制度框架下无法获得某种盈利机会，制度创新的预期收益大于预期成本。当现行制度安排的相对价格体系使一部分经济主体无法得到它的应得收益时，这部分经济主体就存在进行制度变迁的动机；如果这部分经济主体进行制度变迁的收益大于它的成本，那么新的制度安排就可能产生。之所以认为我国传统农村社会养老保险制度创建以后的发展过程主要是一种需求诱致型的制度变迁，其判断依据：

一是从诱致型制度变迁发生的条件来看，传统农村养老保险制度的产生和发展是为了实现原制度下无法实现的养老保障这种潜在利益，其之所以产生和发展源于制度所产生的预期收益大于成本，农民存在推动制度变革的诱致力量；而1998年后制度之所以停滞不前，是因为制度的预期收益小于成本，原制度需求下降，原制度供给出现过剩，使得需求主导型的诱致性变迁乏力。

二是从制度变迁的主体来看，由于信息不对称和财力因素，中央一般倾向于让地方政府成为制度变迁的主体。农村社会养老保险是地方政府职责范围内的事情，只要地方要求改革，可以自主设计养老保险制度方案，只是需要上级审批，但是地方政府无须承担养老保障制度改革的必然任务(郑功成，2002：100～101)。农村养老保障制度的改革最初不是由中央政府主导，甚至不是由省一级政府主导，而是地方基于原养老制度难以为继而自发探索的一些新办法。后来才逐渐被上级政府所认可，并开始组织试点，经历了从自下而上到自上而下的渐进式改革。

3.3.3　制度变迁的效率

(1)从发展和稳定来看。传统农保的建立，改变了我国农村缺乏养老保险制度的现状。传统农村养老保险在实施过程中，根据农村居民的实际承受能力，坚持从中国经济发展不平衡的实际出发，注重统筹兼顾，把握改革的节奏，先在经济较为发达的地区试点，然后再推广。传统农保坚持“以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持”三方相结合的筹资原则。建立个人账户，将个人缴费、集体补助以及利息等全部计入账户，归个人所有，产权明晰，有利于养老金的携带、转移和劳动力的流动。可见，传统农保的建立在一定程度上有利于农村经济的发展和社会的稳定。1995年，民政部组织专家组对《基本方案》进行论证，其评价意见是：传统农保顺应了世界潮流，体现了效率原则，是保险领域的一项创新；它既符合中国国情和农村实际，又符合保险精算原理；是应付农村人口老龄化、具有前瞻性的一项制度安排。⁽¹⁸⁾一些学者专家认为，传统农村养老保险制度是从中国农村实际出发，符合社会主义初级阶段的国情，有利于促进农村经济发展和社会稳定，极具中国特色的一项养老保险制度(史伯年，1999：75～76；刘翠霄，2001；郑秉文，2001)，具有重要的社会和政治意义(王国军，2000a)。它是防范农民老龄风险、解决农民养老问题的有益探索(何文炯、金皓等，2001)。但是在后来的实践中，该制度并没有达到预期的效果。因为传统农保存在制度性缺陷，并在实际运行中逐渐暴露出来，使得农民和政府对该制度的信心都产生了动摇。

(2)从成本收益来看。由于政府几乎完全不进行财政投入，制度本身的制定成本是低的，但是该制度的执行成本较高。约翰逊(1999)指出，由于中国1993—1997年的投资收益率为负，在这期间，参保人每年缴纳相同数量保险费所得到的积累价值，实际比他们所支付的养老保险费要小一些。加之，基金管理不够规范，基金被挤占、挪用和非法占用现象严重。有的地方将养老保险基金借给企业周转使用，有的用来炒股票或进行其他投资，更有甚者利用职权贪污腐败，导致大量基金流失，严重影响了基金的正常运转，基金的安全得不到保障，给今后的发放工作留下了极大隐患(王国军，2000a)。此外制度上的缺陷已经暴露，如基金管理效率低下，管理费的提取往往超过3%的规定；⁽¹⁹⁾；受利率下调和通胀的影响，基金保值增值困难。所以，从参保农民个人来看，这一制度的净收益是非常小的甚至为负值。

(3)从合意一致性标准来看。为了解决农民老有所养，中央组织并积极实施并推广了传统农村社会养老保险制度。在传统农保中，各级政府几乎不承担任何财政责任，所以各级政府在推行这一制度时，其积极性较高。其次，农民起初认为参保是有利可图的。因为在制度推行过程中，基层干部向农民宣传的投资收益率较高，并承诺最低收益率为8.8%。如此高的收益率强化了农民的预期收益，基于成本收益的判断，农民认为参保有利可图，于是积极参保，所以开始阶段参保人数呈持续上升态势。根据民政部1995的调查资料显示：参保农民认为按照“个人的实际经济能力自由选择缴费档次、集体视视情况进行补助、国家在政策上予以扶持”的办法很好，年老后有保障，也比较合算。⁽²⁰⁾但是1996年之后，由于银行利率的多次下调，导致养老金出现巨大的利差损失。如果政府兑现当初承诺的较高投资收益率，就得出资弥补这一损失。但是政府受财力的限制，选择了下调个人账户记账利率的处理方式，导致参保人的收益大幅下降，严重挫伤了农民参保的积极性。

此外，尽管传统农村社会养老保险制度采取“个人交纳为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持”的筹资原则，但在实际执行过程中，最终变成了几乎完全由农民个人缴费并进行自我积累了。据中国社会科学院2000年完成的《农村社会保障制度研究》表明：大部分地区的农村养老保险都没有得到集体补贴，政府并没有投入财政资金，完全实行个人积累制。如山东省平阴县的《农村社会养老保险暂行办法》就明确规定：养老保险费“集体确无力补助的，由个人全部缴纳”(刘书鹤，1997)。刘书鹤(2002)认为，绝大多数参保农民的个人账户资金，都基本或完全是由农民个人交纳的，这背离了社会保险的基本特征。⁽²¹⁾2003年有38亿元养老保险金，政府、集体、个人的筹资比例为3.3∶14.7∶82。⁽²²⁾所以这种几乎完全由农民自己缴费的保险已经不再具备“社会”保险的含义，它已经就是商业保险了(王国军，2000b)，并不具备代际和代内的收入再分配功能。这与社会养老保险的收入再分配功能相悖。

既然个人账户资金几乎完全来自农民个人缴费，在投资收益率较低(1999年7月下调至2.5%，参见劳社部函［1999］183号文件)的情况下，农民将钱交给社保机构，还不如存在银行。因为社保机构的管理费用是按保费的3%计提的，在财政缺位、集体补助几乎没有的情况下，农民感觉不仅要自己养自己，还要出钱养活庞大的机构与人员，所以农民对传统农保丧失了信心。同时官方的态度也动摇了，并于1999年叫停传统农保业务。