乡村集体组织的利益驱动

三、农户承包土地流转不规范，既有政策贯彻不力的问题，也有基层组织行为异化的问题，但从根本上说是缺乏有效的土地流转机制

(一)对中央政策贯彻落实不力，土地流转有法不依

在强调稳定农村土地承包关系的前提下，中央对土地使用权流转一直是予以支持和鼓励的。自20世纪80年代中期起，中央政府就出台了多项政策，以使农村土地流转能够健康有序发展。为了适应农村土地流转新形势发展的要求，中央政府在2001年中央18号文件(《中共中央关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》和2003年3月1日起实施的《农村土地承包法》中，又进一步强调“农户承包地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行”和“农户承包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则”，除此之外，还对农民土地使用权的流转作出了更具体的规定，如为稳定农业、稳定农村，不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，农村土地流转应当主要在农户间进行等。

尽管中央政府三令五申地强调农村土地流转要“依法、自愿、有偿”，但地方政府在落实上却极不积极。国务院发展研究中心在2003年2月开展的一项调查表明，在《农村土地承包法》开始生效时，仅有37%的农户知道这个法，而大部分农户对这个法是一无所知。而那些表示知道这个法的农户中，大部分农户都不知道该法的主要内容，甚至是涉及农民自身权益保护的最核心内容是什么。

(二)基层政府、乡村集体组织受利益驱动越俎代庖，用行政手段干预土地流转

在近年来的农村土地流转中，乡村集体组织已经扮演了一个重要的角色。到2001年，由乡村集体统一组织的土地流转面积占整个农村土地流转面积的比重已达40．9%，在北京、上海等发达省份，这一比重已经超过了70%。不可否认，乡村集体组织在坚持“依法、自愿、有偿”原则的基础上，为农民提供流转信息，架起流转双方联系的桥梁，是有利于推进农村土地流转发展的。然而，当乡村集体组织取代农民充当土地流转的主体，与民争利，搞强制流转时，农村土地流转也不可避免地要偏离健康发展的轨道。追溯改革以来农村土地流转的实践历程，真正使农民利益受损，矛盾最为突出的土地流转还是在于乡村集体组织不尊重市场经济规律，用行政手段干预土地流转。正如早期的“两田制”、近年来的“反租倒包”和“预留机动田”，这些由乡村集体参与组织的流转，在早期的制度设计上是从尊重农民的意愿出发的，是为民服务的，但在更大范围发展到后来，却使制度偏离了原来的初衷。从深层次原因看，乡村集体组织之所以会越俎代庖，是受背后的利益驱动的。这种利益驱动在缺乏合理制度安排的情况下，潜在的利益也就变成了现实的利益。

1．乡村集体组织从土地流转中捞起更多的地租，以此增加乡村财政收入或中饱私囊。乡村集体作为基层政权在农村行使社会经济管理职能的组织，它负有发展本社区内经济和为本社区提供公共产品的职责。乡村集体如果要正常行使职能，就需要财政或集体收入作保证。因此，增加乡村收入就成了乡村集体组织的重要工作目标。然而，自1994年国家实行分税制改革以来，乡镇财政收入就陷入了赤字的困境，集体收入这一块更不待言。据农业部1998年对中西部10个省区的调查，乡村两级负债是普遍的，乡级平均负债400万元，村级平均负债20万元。乡村财政困境在实行农村税费改革以前，除正常渠道获得乡村收入外，还可通过向农民或本地企业收取各种费用来维持正常运转。2000年，为了减轻农民负担，我国开始了农村税费改革试点，到2002年，全国除少数省市外的绝大多数地区普遍推行农村税费改革。农村税费改革一方面规范了乡村收入来源，减轻了农民负担;但另一方面也加剧了乡村的财务困难。很多地方集体经济组织除了土地上的这块收入外，已别无其他来源。正如有些地方干部所言:“我们手上的资产只剩下土地了。”在这种境况下，乡村集体通过土地流转来谋利也就不足为奇了。

从各地情况反映来看，乡村集体从土地流转中拿取的级差收入是相当可观的，往往有上倍的差额。浙江省上虞市小越镇新宅村将414亩耕地租赁给9个专业农户，年租金共85980元。其中口粮田62亩，每亩返还农户200元/年;责任亩352亩，每亩返还农户50元/年，两项共返还农户3万元。余下55980元中，扣除农业税11240元，村里净得44740元。这样，在对外发包的平均208元/年亩的租金中，村里每亩可得108元。余姚市低塘镇平桥村共有耕地830亩，原有机动地40亩，通过动员农户放弃部分承包地，村里直接掌握的土地增加到168亩。这些地发包出去的收入，全部归村里所有。同时，一些乡村出面进行承包地流转的动因非常简单，就是方便税费的上缴，促进了乡村债务的化解。一些地方的村级组织把欠款农户的承包地收回，用转包收入抵顶欠款，直到还清欠款后再把耕地还给农户。黑龙江省2002年收回欠款农户的承包地54．9万亩，其中肇东市对3780户欠款农户采取了这种办法。

2．在“土地流转就是搞规模经营”“土地流转慢会阻碍农业现代化”等思潮的指引下，土地流转实现率高低就成了衡量地方经济发展快慢和地方领导政绩的标准。作为基层政府与乡村集体组织的领导，其主要目标一是完成上级政府或部门的各项任务，二是促进集体经济和社区的发展。从上面的情况我们可以看到，通过土地的流转、集中和再发包，可以更好地完成政府指派的各项任务，如完成定购任务、征收税费等，也可以壮大集体经济实力(通过提高承包款)和促进社区发展(整体布局的优化，长期遗留问题与纠纷的解决)。更有甚者，眼下在一些农村干部中存在这样的“高论”:“土地流转就是搞规模经营”，让农户自愿流转会“阻碍”规模经营和农业现代化的进程，等等。这些错误认识的存在，使一些地方提出了土地流转的工作目标，有的基层村镇便将土地使用权流转与村干部农业与农村现代化目标责任制、机关干部岗位责任制的考核挂钩，有的地方则在推进现代化规划中，已明确提出要以“土地流转为突破口”带动各方面的工作。在这种情况下，一些地方土地流转就成了工作任务，工作方式也从“引导”变成了“逼迫”，少数地方甚至动用了警力，逼着农民就范。

(三)缺乏合理有效的土地流转机制，从根本上来保障农民利益和实现土地资源的合理配置

1．集体主体产权不清与产权残缺，农民的流转主体地位难以保障，也为基层组织提供了寻租的空间。一是农村土地所有权主体及其法人代表模糊不清。我国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中都有明确规定。但是，“集体”是指哪一级，法律规定较为含糊。如在《宪法》中，被笼统界定为集体所有;在《民法通则》中被界定为乡(镇)、村两级;而在《农业法》和《土地管理法》中则是乡(镇)、村或村内集体经济组织。二是产权残缺，农民不能充分行使土地的权利。尽管国家采取多种方式，强化农民对土地的承包经营权，并在出台的《农村土地承包法》中以法律形式赋予农民长期的保障权，但实际上农民并没有真正享有承包土地的充分处分权，只能依据承包合同规定从事农业生产，有时，农民种植何种农产品还要受到行政干预。至于抵押权更是被排除在外。

2．农村土地市场发育不完善，市场难以有效发挥资源配置作用。主要表现在:一是土地市场价格被扭曲，价值无法实现。对土地资源的质量、价格的评估，需要较强的专业知识，不是一般的经营者所能胜任的，目前农业用地尚未开展定级估价工作，缺乏科学合理的土地价格体系。难于为交易者提供完善的价格信息。这样，土地价格的形成和确定就有很大的主观性和随意性。二是土地流转市场中介组织发育严重滞后。目前，全国除了浙江等少数发达省份存在少量的土地流转的中介机构外，其他省份的土地市场中介组织严重匮乏。缺少农地评估机构、土地法律咨询机构、农地融资、保险等服务性机构。三是土地流转的方式单一，运作不规范，缺乏明确规范的农地流转程序。

3．土地流转的宏观调控机制不健全。尽管我国的法律对土地流转中“谁是流转的主体”、“怎么流转”和“流转收益归谁”等问题都有明确规定，但对于土地转让的管理、检查和监督还缺乏专门的法律和规定。这也是目前政府对土地流转中存在的问题视而不见，甚至本身就成为违法者的原因所在。