分类管理制度的实践与反思

2010年10月，《国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知》确定了上海市、浙江省、广东省深圳市、吉林华侨外国语学院为试点地区和单位，探索营利性和非营利性民办学校分类管理办法。全国大部分省、自治区、直辖市也在本地教育规划纲要中提出要积极探索对营利性和非营利性民办学校分类管理。在如火如荼的景象背后，各种争议和质疑之声也从未间断。

(一)分类管理制度本身所致的隐性反价值

默顿在对法的功能划分时指出，法有显性功能和隐性功能之分，其中显性功能是系统的参与者所希求并知道的，隐性功能则是那些既未被希求也未被认识到的结果。^[9]政府在民办学校分类管理制度设计的过程中，既会产生法律规范要求的契合制度设计者设计初衷或立法意图并具有建设性或积极作用的正向价值。与此同时，制度设计亦会产生设计者或立法者无意追求而偏偏可能出现的具有破坏性和消极作用的负效应或反向功能，我们称之为“隐性反价值”。^[10]

1.认知焦虑

在分类管理制度中，由于主、客观障碍影响，在相关利益主体内心会产生一种类似心理学意义上的焦虑情绪，即由于担心达不到目标或受到难以克服障碍的威胁所形成的一种紧张不安并伴有恐惧性的情绪状态。

当前民办学校分类管理的制度构架主要采取营利性与非营利“二分法”的模式。如果按照“二分法”“非此即彼”的设计逻辑，可能引发“促进”还是“促退”的担忧。因为按照国际通行的非营利性组织的认定标准，一旦民办学校选择非营利性，意味着其“财产及其孳息不用于分配”。“投入人对投入该组织的财产不保留或者享有任何财产权利。”注销后的剩余财产只能用于“公益性或非营利性目的，或由登记管理机关转赠给与该组织性质、宗旨相同的组织”。因此，绝大部分民办学校举办者将面临艰难的两难选择:要么选择“非营利”，意味着不仅要放弃“合理回报”，还要放弃对学校资产的所有权;要么选择“营利性”，则意味着可能被视作公司法人而难以得到政府的相关政策优惠。^[11]特别是，与国外、境外私立学校不同，我国民办教育的本质特征在于投资办学。在民办学校资产来源单一、整体力量单薄、社会慈善传统缺失的背景下，很多民办学校的举办者将会主动或被动地选择退出民办教育市场，而此种情况又势必造成新的投资人进入壁垒，影响民办教育可持续发展。

此外，民办学校分类管理还面临着相关制度供给不足、民办教育市场发展不充分、固有制度缺陷难以短期克服等现实压力。加之我国以投资办学为本质特征的民办学校不同于西方捐资办学的私立教育，制度借鉴和引进的相容性与互通性不强，这些都会加剧政府相关部门、现实或潜在举办者、投资者的心理焦虑，进而影响分类管理制度的建立和实施。

2.政策失效

制度变迁本质是不同群体选民之间重新分配财富、收入和政治权力的利益博弈过程。“如果变迁中受损失者得不到补偿(在大多数情况下他们确实得不到补偿)，他们将明确地反对这一变迁。因此，如果制度变迁中受损失者是统治者依赖其支持的那些集团，那么统治者会因为害怕自己的政治支持受到侵蚀而情愿不进行这种制度变迁。”^[12]

现有的民办教育资源分配格局是长期以来各利益主体博弈的结果，体现了一种利益分配上的相对稳定。分类管理制度实施后，在很多方面将会打破这种“稳定”。这意味着民办学校长期以非营利法人为假设条件，以捐资办学模式为参照的非对称性的政策管理模式逐渐嬗变为营利性与非营利性“分类”、“分管”的对称性管理模式;意味着举办者、民办学校、利益相关者之间的权利、义务、责任将由混沌不清变得泾渭分明;意味着“举办者利益优先”的妥协性资源配置方式将逐渐让渡于多元利益主体均衡发展的资源配置方式。这不仅会使投资办学背景下部分举办者的隐性营利行为“显性化”，而且直接涉及合理回报、剩余财产分配等一些制约民办学校分类管理的关键性制度的选择和存废问题。举办者面临着是否放弃合理回报权、放弃剩余财产分配请求权的“两难选择”。政府也面临着突破或保留既有利益格局的政策决策。这不仅会对既有的民办教育相关政策造成较大冲击，也会招致各种既得利益集团的强烈抵制，出现类似资产过户等“制度失灵”或“政策失效”现象。

3.管制失灵

在分类管理的制度场景下，政府也可能由于上述原因出现管制失灵。一是目的的非经济性。作为教育政策的决策者，政府同样是理性的经济人，具有追逐自身利益最大化的行动取向。表现在分类管理的实施过程中，在政策制定落实、教育资源分配等方面更可能偏好于最有利于提高其政绩、权力和威望的重点学校、公立学校或非营利民办学校，而不管其是否符合教育资源配置的经济性和均衡性等原则，导致管理目标偏移、管理效果不经济。

二是可能导致寻租。诚如美国著名教育家郝钦斯所言，“如果我们认为政府和企业为大学提供经费补助，是毫无私利地追求永恒的而不是一时的真理，那纯粹是自欺欺人”^[13]。在强制性制度变迁模式下，民办学校的分类不单是教育发展的必然产物，更是一种依赖政府财政、税收、资助等政策主动引导的结果。“分管”也并不随着营利性与非营利性的学校分野就自然达到资源配置的合理优化。在新旧制度交替和新制度生成的较长一段时间，控权限权机制的匮乏极易诱使政府相关组织和人员利用法律和制度的漏洞，将手中掌握的资源转化为攫取或谋求不当利益的工具，使权力蜕化为寻租的资本。

三是决策可能失误。诚如人的有限理性一样，政府相关决策人员囿于知识经验、思想认识等局限，同样可能遭遇广大市场主体所面临的信息不充分、不及时和不可靠等实际困难，导致决策不当或失误。我国民办学校多样化的存在形态以及独特的发展轨迹，决定了我国民办学校分类管理制度既不能完全照搬国外的既有制度，也没有现成的经验可供借鉴，只能“摸着石头过河”，渐进式地推进。这使得分类管理制度从“探索”到“建立”的时滞时间增长，政府政策的权威性经受考验，政策效力也可能发生递减甚至归于无效。

四是成本增加。这种成本主要来源于两方面:一是政府的成本。不仅包括新旧制度更替、调整、建立带来的制度成本，也包括政府为实现制度的有效推进而与其他利益相关主体发生的摩擦成本和实施成本。二是学校等利益主体的成本。典型如分类的学校为了完成政府规定的手续或应付行政的审查以及烦琐的行政程序而不得不支出的成本，以及其他各种支出费用。

(二)分类管理改革试点遇到的主要争议^[14]

第一，关于营利性与非营利性分类管理的可行性与风险问题，例如:民办教育最迫切的是落实平等待遇还是分类管理，分类管理是否会“促退”民办教育发展，当前社会捐赠办学的社会基础是否存在。有学者认为，正是民办教育分类不清，才造成了扶持和规范都缺乏依据，导致政策模糊的现象。中华全国工商联民办教育协会联合有关机构做的一次问卷调查显示，在30位民办学校举办者中，仅有20%的人认为民办学校分类管理具有可行性，80%的人认为不具有可行性或现在时机不成熟。同时，负责这项调查的人士也指出，一次关于民办教育发展的研讨会发布的简报显示，绝大多数与会者赞成民办教育分类管理。如果说前面争议与观点的持有者的身份和立场有关，那么关于分类管理是否会阻碍社会资金进入教育，是否存在现有办学者抽逃资金的风险，即是否会“促退”民办教育的担忧则更为普遍。在上述中华全国工商联所做的调查中，反对分类管理的一个理由就是“重新分类，可能会引起民办学校不稳定”。还有更多的民办学校举办者和学者表示，目前民办学校绝大多数属于投资办学，“在办学许可证上注明‘不要求取得回报’的民办学校，其举办者多数是想取得合理回报的”，捐资办学的社会基础还很缺乏。这导致地方政府开展分类管理改革时面临很多的压力和阻力。

第二，关于非营利性与营利性民办学校的区分标准问题。非营利性民办学校的认定条件，目前并没有一个政策层面的准确界定。本来我国在《中华人民共和国企业所得税法实施条例》第84条、《民间非营利组织会计制度》、《财政部、国家税务总局关于民间非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》中，对非营利组织的认定都有明确的标准。但究竟民办学校是否应该参照该标准来认定，民办教育界人士并不能达成共识。民办学校举办者、学术界与其他政府部门对非营利性的理解存在明显差异。作为分类管理制度的基础和前提条件，分类标准问题决定着这项改革的基本要求和发展方向，标准不确定，所有制度设计都失去了存在的基础，也必然诱发新的矛盾和争议。

第三，关于营利性民办学校的经营范围问题，即哪些教育类型可以允许举办营利性教育机构。分类管理的一个内容就是要探索把一些民办教育机构转型为营利性机构，或者允许营利性组织经营和提供教育服务。《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》鼓励和支持民间资本参与和兴办包括高等学校、中小学、幼儿园、职业教育在内的教育和社会培训事业，但没有明确限定民间资本的性质。按学术意义理解，“资本”和“捐赠”的意义不同，“参与”和“兴办”的意义也不同。如果允许“资本”“兴办”各级各类教育和社会培训机构，就可以理解为允许各级各类教育机构办成营利性机构;但是这个文件又把这些教育机构统归入“社会事业”单位，而不是“企业”单位，让人难以透彻理解其准确含义。关于非学历教育可以举办营利性机构，目前基本没有争议。但学历教育能否举办营利性机构成为争议焦点。部分学者认为，从教育本身的性质来看，学历教育、幼儿园是养成教育，应主要遵循人的发展规律和教育规律而非经济规律、市场规则，这一点与非学历教育具有重大差别。《民办教育促进法》和《财政部、国家税务总局关于教育税收政策的通知》中，都对学历教育和非学历教育做了明显区分。因此，学历教育不能举办营利性机构。部分学者则认为，从国际上营利性教育发展的新趋势来看，学历教育也可以举办营利性教育机构。同时，也有一种意见认为，对于义务教育，因为其涉及强制性、免费性，故义务教育阶段不可以举办营利性教育机构。

正是由于上述争议的存在，我们发现浙江温州和陕西两地的分类管理政策依然存在着“分类标准和依据不清晰、缺乏法律支撑、营利性民办学校制度体系缺失以及经营范围不明确等问题”。^[15]