以管资本为主改革国有资本授权经营体制

《指导意见》中要求以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，则需改变现有的“国资委—中央企业”“地方国资委—地方国有企业”的两级监管架构模式。为此，《指导意见》首次明确提出以管资本为主改革国有资本授权经营体制。改组组建国有资本投资、运营公司，并明确了国有资本投资、运营公司的职能定位：国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。进而科学界定国有资本所有权和经营权的边界，国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责，并授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。

这意味着未来的出资人权利将从国资委分离出来，由独立的国有资本运营公司和国有资本投资公司来直接行使，“国资委—国有企业”两层体制将变成“国资委—国有资本运营和投资公司—经营性国有企业”的三层体制。

国有资本投资公司和国有资本运营公司都是国家授权经营国有资本的公司制企业，都是国有资产的直接出资人代表，持有现有国有企业股权，替代国资委行使出资人的职责。国有资本的投资和运营公司都是国资委制定的国有资本战略和国有资本经营预算的实施载体，都以国有资本的保值增值为目标。国有资本投资运营公司与所出资企业强调以资本为纽带的投资与被投资的关系，更加突出市场化的改革措施和管理手段。在投资管理、公司治理、职业经理人管理、管控模式、考核分配等方面，都将更加市场化，更加充分体现国有经济的活力、控制力和影响力。

国有资本运营公司，指的是国家授权经营国有资本的公司制企业，通过划拨现有国有企业股权，不经营实业，运作主要在资本市场，如中央汇金公司和国新资产管理公司。国有资本投资公司，则是以投资、融资、建设项目为主，可投资实业，如中国投资有限责任公司，承担着国有资产布局的任务。这些国有资本投资、运营公司，可以探索有效的运营模式，通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构；通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，实现保值增值。

国有资本投资运营公司与一般商业性投资公司和行政化的出资人机构相比，在机构属性、与政府关系、目标定位、法律形式、资产运营、公司权能等方面有所不同。

第一，在机构属性上，国有资本投资运营公司本质上是市场化主体，作为市场化出资人机构，没有行政职能，受政府委托以市场化方式运营国有资本，既不是行政化的“婆婆”，也不是行政化的“老板”。

第二，在与政府关系上，国有资本投资运营公司是国有资本委托代理链条中的关键环节，政府通过所有权与经营权分开，以股东身份依法参与该类公司的治理和管理，不再用传统管企业的方式来管理这类公司，也不再向这类公司所投资的实体公司延伸管理，不与实体公司保留行政关系、出资人关系，切实把国有资本投资运营公司作为实现政企分开的界面和隔离层。

第三，在目标定位上，国有资本投资运营公司可分为商业类投资运营公司和政策类投资运营公司两类。前者目标单一，以追求资本收益为主；后者有政策性目标，但必须有严格的财务约束，保证投资效率，可追求一定的投资收益。

第四，在资产特征与运营方式上，商业类国有资本投资运营公司运营竞争性领域的国有资本，这类资本是中性的“无差别资本”，它对产业和企业没有特殊的控制偏好，不承担国家要发展某类产业和控制某类企业的战略责任，主要依据市场原则调整投资组合，动态地从低回报资产退出，寻找高收益的投资机会。政策类国有资本投资运营公司主要运营战略性、垄断性领域的国有资产，包括公共服务、重要前瞻性战略性产业、生态环境保护、科技进步、国家安全等领域，其对这些领域内公司的持股比例要服从于国家产业战略和政策目标要求。

与原有国资管理二层体制相比，“国资委—国有资本运营和投资公司—经营性国有企业”的三层架构有诸多优势。

首先，三层架构可以改变国资委“一身兼三职”的现状，从而消除国资委职责间的矛盾，使其能更好地发挥其监管职能。从二层架构转变为三层架构，通过政资分离实现政企分开，国资委保留规则制定以及监管两项职能，各类国有资本运营公司或者投资公司承担出资人的职能。通过将国资委的职能分开，解决其利益冲突，从而有利于国资委提高国有资产监管效率，逐渐成为更专业的监管者。

其次，三层架构的监管模式更趋于市场化，有利于增强国有资本的竞争力。设立国有资本运营公司和投资公司，有利于理顺国资委与国有企业之间的关系，推动国有企业建立现代企业制度，避免或减少国资委对国有企业日常经营管理的直接介入，企业更加自主。因此，新的监管模式有利于增强国有资本在市场中的活力、控制力和影响力。

最后，有利于上市公司甩掉历史包袱、改善业绩。两层体制的弊端在于，央企优质资产上市之后，不良资产、历史包袱留在了集团公司，集团公司甚至还承担了大量退休员工的养老问题。在巨大的支出压力下，集团公司会以各种方式侵蚀股份公司（上市公司）利润。按照当前的国有企业改革思路，下一步将组建国有资本运营公司，取代现有的集团公司，成为股份公司的股东。国有资本运营公司将成为多元化的资本运营平台（类似于淡马锡的资本运作模式），不再干预股份公司的“人”和“事”。

同时，《指导意见》中明确，首先将开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点工作。