以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变

当前，国有资产的主要监管机构为中央及地方各级国资委、财政部等。从中央层面看，非金融领域的国有企业由国资委主管，而金融领域的国有企业则由财政部主管，中央汇金投资有限责任公司（以下简称汇金公司）代表国家持有金融企业的股权，形成了“国资委—中央企业”和“财政部—汇金公司—金融企业”两种模式。从地方层面看，地方国有企业主要由地方国资委进行管控与监督。

三级架构的“汇金模式”较为成功。汇金公司成立于2003年12月16日，是由国务院批准设立的国有独资投资控股公司，主要职能是代表国家行使对重点金融企业的出资人的权利和义务，支持其落实各项改革措施，完善公司治理结构，保证国家注资的安全并获得合理的投资回报。

“汇金模式”的实践成果主要体现在两大方面。第一，行权方式市场化，主要通过股东会、董事会议案审议表决方式履行出资人代表权责，明确国有金融资产管理中的委托代理关系。第二，创建专职派出董事制度，较好地解决了管理虚置的问题，使国有股东“人格化”。汇金公司先后派出近百名派出董事全日制在控参股机构工作，但是行政、工资、组织关系等保留在汇金公司，有效避免了利益冲突，确保派出董事独立、专业、客观地履职行权，也较好地实现了汇金公司作为积极股东的职责。

相比之下，虽然国资委的成立，从国家行政体制层面将政府的行政管理职能和政府代理全民所具有的国有企业出资人职能分开，开启了国有资产监管体制的新篇章，且在后续一系列的改革中成效显著。但是与“汇金模式”以“管资本为主”不同，国资委模式更强调“管人管事管资产”，即通过“管资产”这一履行出资人职责的核心手段，实现对出资企业重要人事安排和重大经营事项的有效监管。虽然目前，国资委的监管理念正在由“管资产和管人、管事相结合”向“管资本”转变，但监管职能仍未发生实质性的变化，国资委不仅是国有企业的监督管理机构，还是国有企业的出资人和所有者。

目前，国有企业政企分开、政资分开还不完全到位，国有资产监管工作还存在越位、缺位、错位现象，监管方式存在一定行政化色彩；同时，经过多年的改革发展，公司制、股份制已经成为国有企业的主要组织形式，企业的治理结构、管理方式都发生了深刻变化，这在客观上要求国资监管机构，尤其是国资委，主动调整完善监管职能和方式，以管资本为主，注重通过公司法人治理结构依法行使国有股东权利，实现对国有资产的有效监管。

贯彻落实《指导意见》要求，完善国有资产管理体制，要以管资本为主推进监管机构职能转变，准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，实现以管企业为主向以管资本为主的转变，推动国有企业真正成为独立市场主体，夯实发展壮大国有经济的微观基础。

第一，要坚持政企分开、政资分开、所有权和经营权分离。政府部门依法行使公共管理职能，从经济调节和社会管理角度进行社会公共管理。国有资产监管机构作为政府直属特设机构，根据授权代表本级人民政府对监管企业依法履行出资人职责，科学界定国有资产出资人监管的边界，专司国有资产监管，不干预企业自主经营权。国有企业依法享有独立的法人财产权，依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展。

第二，推进国有资产监管机构职能转变。该管的要科学管理，决不缺位，重点管好国有资本布局，规范资本运作，提高资本回报，维护资本安全。不该管的要依法放权，决不越位，将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责。

第三，改进国有资产监管机构的监管方式和手段。更多运用法治化、市场化监管方式，改变行政化管理方式。针对企业不同功能定位，在战略规划制定、资本运作模式、人员选用机制、经营业绩考核等方面，实施更加精准有效的分类监管。重视通过公司治理结构履行出资人职责，规范董事会运作，严格选派股东代表和董事、监事。注重管好公司章程，通过“一企一策”制定公司章程，将国有资产出资人意志有效体现在公司章程中。建立监管权力清单和责任清单，加大运用信息化手段的力度，优化监管流程，提高监管效率，加强监管工作协同。

可以借鉴“淡马锡模式”。新加坡淡马锡成立于1974年，作为政府控股公司，专门管理国家资产。通过投资来支持政府的经济政策，将国有资本撤出不需要扶持的行业，投向私人不愿投资或者无力投资的领域。股东的10年复合回报率达到13%，成为世界上最成功的国有资本经营管理公司。

“淡马锡模式”的特点体现在其运行体制、运作机制、运营原则及运营监管上。从运行体制上看，淡马锡是政府及政府控股会参股企业的隔离墙和传送带。既保证通过投资可以实现国家意志，也避免了企业直接受到行政干预；从运作机制看，来自政府、企业及学界的多元平衡董事会构成了企业的运作机制，保证公司在投资方面的前瞻性和营利性；从运营原则看，淡马锡是参考政府的产业政策，以市场为导向，以盈利和股东收益最大化为目的，全球配置资产；从运营监管上看，淡马锡实行全民监督机制，自2002年开始，淡马锡公开披露财务报表，普通公民只需要缴纳少许费用即可查看淡马锡的公司信息和资料。

淡马锡的成功之处在于其一方面由政府全资控制，另一方面则保持了市场化高效运作的特点。淡马锡的核心在于政府、国有资产运作平台、企业的三层架构相对独立：政府不再直接管理企业，而是对国有资本进行管理；政府直接涉及的部分只包括重大人事任免、业务范围审定以及对于重大战略性投资项目的审批。其董事构成反映出高度市场化的国际性大企业特征：在董事会成员中，除执行董事以外均是独立董事和股东董事；独立董事来自全球范围内的大型企业，股东董事则是由新加坡政府进行委派，不从淡马锡公司支取薪酬。管理层招募以及日常经营决策基本由市场规律决定。