制定旅游产业政策的必要性

时间：2022-10-31 理论教育版权反馈

【摘要】：旅游产业政策是国家总体产业政策的一部分，是结合旅游经济运行特点、体现旅游产业自身规律的产业政策。高度集中的计划经济国家通常对旅游产业从政策的制定到旅游设施、建筑的计划、游客活动和旅游促销的组织等施行全面控制。我国制定旅游产业政策的目的是为了促进旅游业的快速健康发展，在新的历史发展机遇和挑战下，发展旅游产业具有特定的时代背景和必然性。

一、制定旅游产业政策的必要性、原则和目标

(一)产业政策及旅游产业政策

世界各国都具有特殊的国情，导致各国对产业政策的经济依据、作用机制和目标选择等有着不同的认识和解释，因此产业政策的具体含义也不尽相同。综合起来，关于产业政策的概念界定大致可分为以下五种观点:

(1)产业政策是政府有关产业的一切政策的总和。英国学者阿拉格的定义最具有代表性，他认为，产业政策就是“与产业有关的一切国家的法令和政策”。⁽¹⁾日本学者下河边淳和管家茂则更具体地认为:“产业政策是国家为了实现某种经济和社会目的，以产业为直接对象，通过对产业的保护、扶持、调整和完善，积极或消极参与某个产业或企业的生产、营业、交易活动，以及直接或间接干预商品、服务、金融等的市场形成和市场机制的政策的总和。”⁽²⁾

(2)产业政策就是计划，是政府对未来产业结构变动方向的干预。美国社会学家阿密塔依·艾特伊奥利指出，“产业政策就是计划”，并认为使用产业政策的概念不过是采用了一个“温和的、更加悦目的名词”。美国的玛格丽特·迪瓦尔则从政策的内容来做出界定:“部门政策——鼓励向一些行业或部门投资和不鼓励向其他行业或部门投资——仍然是产业政策讨论的中心。”⁽³⁾

(3)产业政策主要是政府为了弥补市场机制缺陷而采取的一些补救政策。持这种观点的代表人物是日本的小宫隆太郎，他指出，“产业政策的中心课题就是针对在资源分配方面出现的‘市场失灵’而采取策”，⁽⁴⁾以避免市场机制的一些非限制功能可能造成的对国家整体利益的损害。

(4)产业政策是后进国家在努力赶超发达国家时所采取的政策总和。日本经济学家并木信义认为:“产业政策就是当一国的产业比其他国家落后，或有可能落后于其他国家时，该国为加强本国产业所采取的各种政策。”

(5)产业政策是加强本国产品的国际竞争力的政策。这种观点由美国学者查默斯·约翰逊提出，他将产业政策视为整个经济政策体系中的一个组成部分:“产业政策是政府为获得在全球的竞争能力，发展或限制各种产业的有关活动的总的概括。作为一个政策体系，产业政策是经济政策三角形的第三边，是对货币政策和财政政策的补充。”⁽⁵⁾

以上观点并不截然对立，它们都体现了产业政策的不同方面。根据产业理论的发展和产业实践，产业政策的含义应界定为:针对市场经济可能出现的市场失灵和错误导向，政府为修正市场机制作用和优化经济发展过程，对产业发展、产业结构和产业组织所采取的各种经济政策的总和。

产业政策作为一种宏观经济调控方式，其产生和兴起有特定的背景:一是市场失灵促使政府采取某些针对性的对策以弥补市场缺陷;二是第二次世界大战后日本实施正确的产业政策促进经济高速增长的事实给经济上陷入困境的各国以极大的启迪和深刻的教育;三是世界产业结构大调整需要采取新的促进结构化与成长的经济政策。实质上，产业政策就是政府为了维护整个经济社会的整体利益，对经济发展采取长期性系统干预的一种政府间接干预经济的手段。

旅游产业政策是国家总体产业政策的一部分，是结合旅游经济运行特点、体现旅游产业自身规律的产业政策。⁽⁶⁾由于旅游业涉及食、住、行、游、购、娱等多个方面，与社会中的众多产业关联度高，依托于很多产业的发展，是一个高度弹性、季节性很强的产业，因此，必须结合旅游业的具体特点制定和实施适合国情的产业政策。

旅游产业发达的国家多为混合型经济国家，市场和计划两种资源配置手段在国家经济发展特别是旅游经济发展中形成互补，共同作用，产生合力，公共部门和私人部门共同存在，共同促进旅游产业的发展。只是在不同阶段，在干涉的程度上存在差异。由于各国旅游产业在国民经济体系中占据的地位不同，各国旅游产业政策的内容和作用机理等不尽一致，对产业的指导与控制程度也不同，旅游产业政策存在横向和纵向的差异。多数国家设计了专门的旅游产业管理机构，如旅游、运输和通信部、旅游和野生动物保护部、文化传媒和体育部等，由其制定和组织实施具体的产业政策。

高度集中的计划经济国家通常对旅游产业从政策的制定到旅游设施、建筑的计划、游客活动和旅游促销的组织等施行全面控制。几乎所有国家最初都依靠完善的基础设施供给来鼓励和支持旅游产业的发展，这无疑是政府必须承担的重任。公共设备、道路、铁路、机场等基础设施必须在私人投资者产生投资兴趣前被安排好，否则难以激发其投资动机。旅游产业后发国家可能有更强的诱因或动机去干预旅游产业的发展。私人发展商一般不愿意投资于风险较大的旅游产业，而宁愿集中资源投资于需求已被证实较大的行业，以获取较稳定的利润回报，一般投资于饭店、餐馆、娱乐设施和旅游吸引物等。个人投资者过分关注快速盈利而非追求较慢但稳定的长期回报的现实矛盾，需要充分发挥政府的职能才能得以缓解。西方国家往往采取特许经营、贷款等措施支持私人发展商介入旅游产业，有的政府甚至通过自己建造并经营饭店和其他旅游实体来说服私人部门投资于旅游产业。同时，也允许客源国的旅游实体经常参与投资，它们被准许将盈利返回本国。

随着旅游产业的发展，如果对旅游组织不加控制，会导致少数大公司控制市场的情况出现。所以，即使在资本主义国家，政府也有义务去限制垄断力量以保护消费者的利益。此外，在旅游产业后发国家，国内航线由国家经营是相当普遍的现象，这也是特定发展阶段产业政策的重要组成内容。政府经常卷入经济发展需求的满足和珍贵遗产保护的冲突中，这种矛盾的妥善解决对各国旅游产业的持续发展有着重要意义。

(二)制定旅游产业政策的意义和必要性

我国制定旅游产业政策的目的是为了促进旅游业的快速健康发展，在新的历史发展机遇和挑战下，发展旅游产业具有特定的时代背景和必然性。

1.国际化背景

随着全球化的进程，中国在世界上的地位和影响力在不断提高。截至2006年，我国的外汇储备已超过日本，位居世界第一。高额的外汇储备给人民币带来了巨大的升值压力，而2005年人民币的升值直接导致我国外汇储备缩水194亿美元。同时，随着中国国际贸易的巨额顺差，特别是与美国、日本、欧盟等主要贸易伙伴高额的贸易顺差，已经引起它们对我国诸多出口产品如纺织品、农产品进行反倾销的贸易制裁。⁽⁷⁾

改革开放以来，我国旅游业累计为国家创汇近2000亿美元，为国家外汇收支平衡做出了巨大贡献。2000年以来，由于我国外汇储备激增，旅游业又成为削减巨大外汇收入顺差的行业，通过出境旅游，累计支出外汇近800亿美元，为降低我国人民币升值压力起到了重要作用。当前阶段，大力发展旅游业，特别是出境旅游，能有效地调节我国的国际收支平衡，减少我国贸易的顺差，缓解主要贸易伙伴对我国的敌视。同时，我国居民在境外消费以美元为结算单位，而美元为我国的外汇储蓄货币，这能有效地减少我国过高的外汇储备，缓解我国人民币升值的压力。

所以，在我国不断融入全球化的经济格局并占据越来越重要的位置时，国际旅游业作为我国国际贸易收支的平衡调节器和外汇储备的平稳调节器，对我国经济的发展和对外关系具有十分重要的作用。甚至一些国家把国际旅游，即出、入境旅游作为调节国际收支、缓解国际贸易矛盾的重要手段。如日本20世纪六七十年代开放公民出境旅游，就是由于20世纪60年代日本大量出口形成了国际贸易顺差。到20世纪80年代后期，国际贸易中的巨额顺差对国家其他生产部门和外贸出口产生了不良影响，于是日本1987年开始实施“海外旅行倍增计划”，即在1986年550万出国旅游人次的基础上，到1991年达到1000万人次的目标。1991年日本实际出国旅游人数达到1063.4万人次，旅游消费支出由72亿美元增加到近240亿美元，对减少日本的国际收支顺差起了重要的作用。⁽⁸⁾

所以，我国政府及旅游主管部门应制定“中国公民海外旅游计划”，将出境旅游的发展和中国公民的海外消费纳入国家经济发展的计划，以促进出境旅游市场的大力发展，保证我国国际收支平衡，缓解外汇储备过高的压力。

2.行业特点及市场需求

随着我国经济的蓬勃发展，GDP以高于年均8%的速度增长，人民的生活水平得到显著的提高。加之社会保障、医疗保障体系的不断完善，解决了人们的后顾之忧。居民的可支配收入稳步增长，为人们出游奠定了良好的物质基础。与此同时，每年的三个“黄金周”和双休假期大大增加了人们的休闲时间。截至2007年，我国入境旅游人数达到1.32亿人次，旅游外汇收入达到419亿美元，国内旅游出游人数达到16.1亿人次，国内旅游收入达到7771亿元，国际、国内旅游业总收入为1.09万亿元，公民出国(境)人数达到4000多万人次，2007年各项统计指标均创历史新高。⁽⁹⁾

近六年来，我国出境旅游人次数、入境旅游人次数、国内旅游人次数都稳步增长，如表5.1所示。

表5.1　2000—2005年三大旅游市场人次数统计表

资料来源:国家旅游局.中国旅游统计年鉴.中国旅游出版社，2000—2007．

从近六年的数据分析可以看出，我国旅游业接待人次数和旅游收入的增长年速度在10%以上，超过了GDP的增长速度，如按目前的发展速度增长，到2010年，旅游业占GDP的比重将达到10%，成为中国经济发展的核心支柱产业。

3.经济中的地位

1998年12月召开的中央经济工作会议将房地产业、信息业和旅游业确定为国民经济新的增长点。这一系列调整充分表明，随着中国经济的发展和国民旅游需求的急剧增长，中国政府对旅游业产业功能的诉求逐步趋于多元化。

近五年来，我国旅游业总收入占GDP的比重在5%左右，在GDP中所占比重还比较低，与其他经济发达国家相比还有很大差距，发达国家旅游收入占GDP的比重均超过了10%，有的国家甚至高达20%左右。因此，如果我国旅游业在GDP中的比重上升到发达国家水平，旅游业的支柱产业地位就更加明显。

从我国旅游业收入的年均增长速度来看，到2010年旅游收入占GDP的比重不仅会超过10%，而且很可能跃居国民经济各产业的前列，成为举足轻重的支柱产业。1985—2004年除1989—1990年以外，年均增长速度均超过了10%，有的年份甚至达到45.9%的增长速度，因此旅游业是国民经济产业群体中持续增长速度最快的新兴产业。

4.和谐社会的构建

国外著名的学术团体“罗马俱乐部”早在20世纪60年代就指出，在全球框架范围内，人们面临着各种危机，主要集中在以下三个方面:人口膨胀、资源枯竭、环境污染造成的生态危机;社会竞争引起的人际关系中的信任危机;快节奏的生活和高强度的工作引起的心态危机。消除这三大危机需要达到三大和谐，即人与自然的和谐、人与人的和谐、人自身内心的和谐。旅游的本质是追求和谐，所以通过旅游可在和谐的审美关系中得到人性的抚慰和心灵小憩，从而在一定程度上消除三大危机。⁽¹⁰⁾

随着我国经济的快速发展，我国经济实力和人民生活水平得到了显著的提高。目前，中国进入了全面建设小康社会的阶段，经济秩序井然，人民安居乐业，然而由于我国区域经济发展的不平衡性、城乡经济二元性、社会过剩劳动力过多等特征，使得一些地区的社会问题如贫富差距过大、失业问题、青少年犯罪问题等不断激化，不利于我国社会和经济的可持续发展以及我国和谐社会的构建。旅游业的发展有利于和谐社会的构建:旅游业的发展能带来社会收入的贫富再分配，缓解社会贫富差距过大的问题;和谐旅游的开发综合考虑旅游开发商、游客、当地社区、环境等旅游利益相关者的利益，特别是强调如当地社区、环保组织、儿童及妇女保护组织等弱势群体的利益要求，促进旅游开发地的可持续和谐发展;游客在旅游的过程中，游赏山水，陶冶性情，增长见识，能促进身心的健康、内心的和谐以及对周边环境的热爱。

所以，促进旅游业的发展是构建我国和谐社会的重要手段，旅游业的发展不仅具有重要的经济价值，还具有重要的社会价值。

5.改善城乡二元经济，建设社会主义新农村

全面建设小康社会的重点和难点在于农村。预计到2020年，我国城镇化程度达到55%，我国农民仍有6亿多人。在推进工业化、城镇化进而实现现代化的过程中，必须进一步处理好城市发展和农村发展的关系，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。

城乡二元经济结构存在的时期是许多发展中国家在工业化进程中难以避免的一个发展阶段。我国农村人口占大多数，城乡之间发展的不协调不仅制约着农村生产力的发展和农民生活质量的提高，而且也明显制约着国内市场的扩大。我国社会消费品零售总额中在县级和县级以下实现的比重，1993年为42.0%，1996年为39.6%，2001年为37.4%，2004年只有34.1%。这从一个侧面表明，农村发展的滞后和农民收入增长的缓慢已成为制约经济持续快速增长的一大瓶颈。针对我国城乡发展不协调的突出矛盾，党的十六大明确提出统筹城乡经济社会发展的要求，党的十六届三中全会进一步明确了这一要求。现在我国总体上已经到了以工促农、以城带乡的发展阶段。

旅游业是推动城乡结合、缩小城乡差距的有效手段，可以在城市的郊区和周边乡村设立城市近郊或远郊休憩带，通过乡村旅游和农家乐来带动乡村农产品加工、手工制品、餐饮、住宿等产业的发展。随着社会基础设施的不断完善和投资环境的不断优化，工业和其他服务业的投资也将不断增加，最终实现城郊或城市周边农村的城镇化，达到全方位发展。在乡村旅游的带动下，将近郊乡村城市化，接着在新一轮旅游需求的驱动下，将外围的乡村也城市化，最终实现城市和乡村逐步融合的演进过程。

6.旅游扶贫

随着中国社会和经济的全面发展，我国的绝对贫困人口连续大幅减少，提前实现极端贫困减半。中国农村绝对贫困人口已从1993年的8000万人减少到2003年的2900万人，贫困人口占农村人口的比例由8.7%下降到3.1%。在扶贫工作取得巨大成绩的同时，我们也要清醒地看到我国的贫困人口仍然很多，这非常不利于我国全面建设小康社会和和谐社会的构建。众多的贫困人口和贫困县聚集在偏远的中西部、革命老区或是与周边国家接壤的边境地区，这些地方具有经济基础差、可进入性恶劣、社会基础设施条件不完善等不利条件，发展工业、农业具有诸多的先天不足，然而这些区域由于经济发展比较滞后，社会比较封闭，一些传统、独特的民俗、民风得以流传和保留，自然生态环境保存完好，这些都是发展旅游业极好的禀赋条件，所以在贫困人口集中的革命老区、少数民族聚居区、偏远地区发展旅游业具有天然优势。政府应因地制宜，设立多种旅游扶贫政策来促进贫困地区的发展，如采用英国的PPT旅游扶贫政策、广东的立体旅游扶贫政策体系等来促进贫困地区的经济和社会的发展，早日解决我国的贫困问题。

7.解决就业问题，稳定社会秩序

就业问题不仅关系着劳动者个人的切身利益，而且关系着整个社会秩序是否稳定，历来为各国政府所重视。与其他行业相比，旅游产业可为劳动者提供更多的就业机会。这是因为:(1)旅游产业属于劳动密集型的产业，许多工作需手工操作且需直接面对客人，提供富有人情味的服务，因而需要大量劳动力。(2)旅游产业是就业层次较多的产业，许多工作不需要很高的技术，只需短期培训即可很快胜任，因而为刚步入社会的青年人就业和下岗职工再就业提供了机会。(3)旅游产业是个具有连带性的产业，不仅可以直接提供就业机会，而且能够连带其他行业提供就业机会，旅游产业提供直接就业人数与间接就业人数的比例为1∶5。据世界旅游理事会(WTTC)在1992年度报告中公布的数字，1990—1992年，全世界旅游就业人数增长速度高于50%。该理事会在一份更新的研究报告中称，到1994年，世界上1/9的就业机会是由旅游业提供的。中国人口多，就业问题始终是一个需要解决的社会问题。过去采取以牺牲生产效率为代价的多就业方针，依靠落后的农业吸收劳动力，使就业问题没有引发重大的社会问题。而现在，新生劳动力迅速增加，农村剩余劳动力大量涌入城市，国家企事业单位机构臃肿、人浮于事，特别是国有大中型企业经济效益普遍偏低，下岗待业矛盾尖锐。所有这些交织在一起，势必演变成非常突出而又十分严重的社会问题。在这种情况下，发展旅游产业、解决就业问题有重要的现实意义。发展旅游业作为中国解决就业问题和实施再就业工程的一种方法是大有希望的。⁽¹¹⁾

(三)制定旅游产业政策的原则

通过制定旅游产业促进政策，能够促进重点旅游行业、重点旅游产品、重点旅游地区的迅速发展。

1.政府有限主导的原则

在推动我国旅游经济发展的过程中，并不是政府管理得越多越好，微观层面的事情应由市场去决定，政府应处理旅游产业的宏观层面的问题，为旅游产业提供公共产品，为旅游突发事件提供政策支持等。现阶段，我国旅游产业促进政策应采取政府有限主导的方针，运用系统的管理模式来促进我国旅游业的协调发展。

2.利益相关者的原则

利益相关者是“受一件事的原因或者结果影响的任何人、集团或者组织”。⁽¹²⁾在运用利益相关者理论分析旅游产业政策的制定时，要着重研究在旅游产业发展的过程中，利益相关者有哪些，其法定代表是谁，哪些利益相关者是核心利益相关者，以及他们之间相互博弈达到均衡的过程。根据Swardbrooke的研究，可持续旅游的主要利益相关者包括当地社区(直接在旅游业就业的人、不直接在旅游业就业的人、当地企业的人员)、政府机构(超政府机构、中央政府、当地政府)、旅游业(旅游经营商、交通经营者、饭店、旅游零售商等)、旅游者(大众旅游者、生态旅游者)、压力集团(环境、野生动物、人权、工人权利等非政府组织)、志愿部门(发展中国家的非政府机构、发达国家的信托和环境慈善机构等)、专家(商业咨询家、学术人员)、媒体等。⁽¹³⁾

依据我国的国情和旅游发展的实际情况，旅游产业的利益相关者分为旅游开发商、政府(政府中的经济及旅游部门)、当地社区(当地居民及当地民间组织)、压力集团(政府环保局、媒体机构、科研所及学校、环境、野生动物、人权、工人权利等非政府组织)、旅游者五类。⁽¹⁴⁾他们在旅游地的旅游发展过程中，有各自不同的观点和目标，而且这些观点和目标是相互冲突的。政府在制定相关的旅游产业促进政策时，要通过政策的激励和引导，使得各群体(包括强势群体和弱势群体)在旅游产业发展上达成共识。

3.因地制宜的原则

旅游产业政策要受到宏观经济运行的影响，并要与国家宏观政策相一致。我国城乡经济的二元性、区域经济发展的不均衡性决定了我国宏观政策具有区域差别性。旅游产业政策要服从国家整体经济运行的经济规律，从而也决定了旅游产业政策具有区域差别性，在沿海经济发达的区域，旅游产业政策主要是引导旅游市场的发展，即规范旅游市场秩序，对区域性的混合旅游产品提供支持;而在经济发展比较滞后、市场机制不完善、基础设施比较落后的广大的中西部地区，旅游产业政策要起到“主导”旅游业发展的作用，即不仅要对旅游产业发展方向进行引导，还要参与到区域的重点旅游项目的开发、大型旅游企业的兼并与重组等微观层面的事情。所以我国国家层面的旅游产业政策一定要讲究原则性和灵活性并重的方针，一方面，确定旅游产业发展的基调;另一方面，充分授予地方政府处理产业发展细则问题的权力。

4.目标取向多元性的原则

由于旅游业的发展不仅具有调节国际收支平衡、人民币升值的减压器等经济功能，而且具有减少社会的贫困、创造就业机会、对环境的关注等社会价值，所以旅游产业政策的制定方针和对旅游产业政策的评估一定也要多元化，不仅要考虑旅游业发展带来的经济贡献，更要考虑对生态、社会带来的社会贡献。

5.阶段性的原则

旅游业的发展目标具有阶段性，对于我国而言，旅游业的发展经历了旅游业的导入期、发展期和成熟期，每个阶段的目标相应为外汇收入目标、经济收入目标和社会发展目标。现阶段我国旅游业处于全面发展阶段，其产业政策应该朝着“大力发展国内旅游，规范发展出境旅游，积极发展入境旅游”的方向发展，以尽快实现旅游产业功能的转变，使旅游产业不仅可以拉动内需、推动就业、陶冶国民情操，而且可以平衡国际收支、缓解贸易摩擦和人民币升值的压力，对我国国民经济的健康和持续发展产生积极的作用。

(四)我国旅游产业政策的目标

旅游产业政策与其他产业政策一样，都有与经济政策目标相一致的一般目标，即实现社会资源的优化配置和社会福利分配的公平化。此外，作为特定产业的政策还有一些特定目标，两者共同构成旅游产业政策的目标体系。

1.旅游产业政策的经济目标

经济政策的目标一般由该国或地区的经济体制和经济发展的不同阶段来决定。资源的有限性和人类追求公平合理的现实迫使各国纷纷把经济政策的目标集中于资源配置的效率化和分配的公平化两点上，即各国经济政策的目标无不表现或归纳为公平和效率的不同程度的兼顾或协调。旅游产业促进政策的目标也必须与经济政策的这种根本目标联系起来，即注重旅游资源配置的优化和分配的公平化，提高旅游产业的竞争力，通过旅游业的发展，带动社会经济结构的全面改善和国家经济的全面发展。

2.旅游产业政策的社会目标

旅游产业政策的社会目标主要包括:(1)缩小城乡经济差距，缩小区域经济差距，促进全国经济的和谐发展;(2)促进社会主义新农村的建设，提高农村的城镇化程度和农民的收入;(3)促进和谐社会的发展，即促进人与人的交流和信任、人与自然的和谐、人内心的和谐;(4)充分就业，为人们创造更多的工作机会;(5)完善社会保障功能，为落后区域、贫困人群提供更多的发展机会。

不仅不同的国家和地区的旅游产业促进政策的目标不同，而且同一个国家和地区在不同的时期，其旅游产业促进政策的目标也有所不同。走常规旅游产业发展路径的发达国家，如欧美国家，它们的旅游产业促进政策较少强调旅游的创汇功能，在旅游发展的初级阶段，它们强调国民素质的提高;在中级阶段，它们强调不同文化背景人们的交流，客观上促进了旅游消费的增长;在旅游的全面发展阶段，政府和相关公众要求旅游业对促进社会和环境的全面发展做出应有的贡献。与发达国家相比，我国的旅游产业促进政策赋予了旅游业更多的经济功能，在旅游业发展的初期，非常规地发展入境旅游，通过赚取外汇来促进经济建设和发展;在旅游业发展到比较成熟的阶段，国内旅游才得到了蓬勃的发展，旅游的社会和文化功能才得到了进一步的提升，旅游业的发展目标从经济目标转化为社会和文化的综合目标，如图5.1所示。