产业政策与反垄断法的互动

四、产业政策与反垄断法的互动

评价反垄断法与产业政策在国家经济政策中的相互关系时，既可以从市场经济发达国家的立场来看，也可以从转型和发展中国家的立场来看。如果从我国实际情况来看，那么我们应该承认目前产业政策的作用更胜于反垄断法的作用。这是因为反垄断法和产业政策这两项制度得以有效运作的基本条件存在落差。

反垄断法是成熟市场经济的产物，只是在资本主义从自由竞争进入到垄断阶段时才会有反垄断法存在的必要。反垄断法一般对应着比较高级的市场结构形式和成熟的法律制度环境。这也是为什么德国经济学家欧根认为建构竞争秩序必须同时具备开放的市场、契约自由、私人产权、责任等一系列构成性原则的原因。与之形成对比的是产业政策。只有经济上的后发展国家才会基于后发优势等理论真正重视产业政策，而在发达的资本主义国家，由于政府调节经济一直受到理论界的质疑，要么没有明确的产业政策（如美国），要么竞争政策优先于产业政策（如欧盟）。产业政策的制定、实施对市场结构形式和法律制度环境并没有特别的要求。

产业政策作为政府的政策工具能够比较方便地表达政府意志。政府实施产业政策的目标是多元的，如可能出于提高经营者国际竞争力的考虑而实施培植“冠军企业”等产业政策，也可能出于实现社会公平、经济民主的考虑而推行扶持中小企业的产业政策，还可能出于意识形态的考虑而对不同经济成分实行差别待遇等。产业政策具有很大的政府调节弹性，它既可以通过间接调节的方式而成为青木昌彦所说的增进市场机制的工具，也可以通过项目审批、价格管制等方式强制性地体现政府意志。因此，无论人们对产业政策的价值判断持何种态度，它都有可能被政府所接受。而反垄断法虽然也有针对提高民族企业的国际竞争力的出口卡特尔豁免制度，针对提高经营者规模经济的产业合理化的卡特尔豁免制度等内容，但规制经济垄断、恢复市场机制的有效运作、提高经济效益是该法的主要目标，不便掺入过多的政策考量。

反垄断法与产业政策在得以有效运行的基础条件上的落差，决定了作为发展和经济转型中国家的我国推行产业政策在短期内更为便利，也更容易收到成效。同时，转型国家的经济发展水平和制度现实决定了其与产业政策具有更大的亲和性。这不仅是由两项制度运作基本条件上的落差决定的，也是由制度变迁中的路径依赖因素决定的。我国政府在从计划经济体制下对企业的全面控制向市场经济体制下对经营者较少干预的转型过程中，行政管理的治理惯性很容易使得产业政策而不是反垄断法成为政府的优先选择。

为提高未来反垄断法在我国经济建设中的实际效用，必须对我国的产业政策与反垄断法进行协调。考虑到将市场经济体制作为我国的一项基本经济体制，以及经济全球化所产生的国际市场关系，从长远来看，我们更应该倚重于反垄断法而不是产业政策。其理由在于：

（1）我国既有产业政策并没有取得足够的成效。有经济学者认为：结果表明，除了基础设施建设领域以外，产业政策对竞争性产业成长的促进作用并不明显，并没有足够的证据表明产业政策重点扶持的竞争性产业获得长足的发展。而大量的事实从另外一个方面向人们展示了，得益于较为充分的市场竞争，一些并未纳入产业政策扶持范围之列的产业政策部门成长迅速。即使在基础设施建设领域或传统的自然垄断领域，产业政策的现有成效也未必完全达到人们的预期。有学者指出：中国公用事业的垄断既非行政垄断，又非自然垄断，我们只能将其看作为一种低效落后的制度安排。

（2）即使既有的产业政策已经取得一定成效，在新的经济、制度背景下，产业政策的作用空间已经被大大压缩了。从前面提及的实现赶超目标的产业政策的具体措施看，在世界贸易组织规则的约束下都受到了极大限制。财政补贴等诱导性的产业政策必然要受到反补贴规则的约束，而我国“入世”议定书中的一系列承诺使得政府不可能像以前那样随心所欲地确立市场准入的标准。

（3）我国目前市场上危害比较大的几种垄断形式如行政垄断、行业垄断与产业政策的实施都有着直接或间接的关联。行政垄断无不是打着实施产业政策、政府管制、发展地方经济等旗号下进行的，可以认为是政府运用宏观调控、产业政策或管制等调节经济手段产生的变体，其根源在于经济调控权力的滥用。行业垄断可以被认为是政府实施产业政策的直接结果，或者至少是在产业政策的名义下得以正当化。行政垄断和行业垄断的规制既有赖于我国产业政策目标、理念和具体措施的调整，更有赖于反垄断法实施、行政管理体制改革等综合治理措施。此外，我国市场范围的大小等因素也决定了我国不可能效仿日本、韩国，走政府组织经济、全面施行产业政策的老路。

另一方面，反垄断法对产业政策的制订和实施也会产生积极的影响。这些影响主要体现在以下三个方面：

（1）经济规模的控制。经济学上，在规模经济较为显著的产业中，出现过剩进入以及具有劣等成本条件的经营者虽然也能进行生产，但个别经营者的产量较小，由此难以利用规模的经济性。通过经营者集中而壮大经济规模，是实现规模经济的一种合理选择，并为规模经济提供基础条件。集中后经营者的成本条件优于集中前的经营者。此时，经营者集中减少了企业数目，但福利水平得到了改善。经营者集中是资本积累规律作用的结果。另外，经营者集中虽然不是开发技术的充分条件，但为开发技术提供了基本物质条件，因为经营者集中使承担风险的能力增大。西方大企业不依赖企业集中而自我创新提高竞争力的事例凤毛麟角。经济学上的“马歇尔困境”首先肯定经济规模，至于经济规模之上的垄断“困境”需要结合市场和经营者的主要活动范围来考察。在现代经济条件下，马歇尔所谓的“困境”虽没有完全消失，但市场的拓展使“困境”在很大程度上解困了。

经济全球化使越来越多国家的法律有意放任经营者集中，尤其是新加入全球竞争行列的发展中国家。已有数据显示，我国企业创新和企业规模是正相关关系。所以，进一步推进大公司战略，增强中国产业集群竞争力和自主创新能力是我国竞争行业的经营者面临的紧迫任务。在共同完成这一任务的诸法律中，反垄断法可以通过科学地划定垄断与非垄断的分界线，引导、规范经营者集中。

（2）鼓励商品或者服务的创新。创新是经济发展的源泉。在经济全球化背景下的创新，往往不以垄断技术为主要手段，而是以不断推陈出新的标准和标准化为先导。“谁掌握了标准谁就掌握了经济活动中的话语权”。在日益增强的经济自由化，各种传统贸易壁垒的作用已经日益式微。发达国家在努力占领全球市场制高点时，寻找新的机会，而标准和标准化制订往往被用作限制他国经营者的市场准入乃至在内国相关市场竞争的重要技术措施。通过鼓励经营者创新标准和进行标准认证根本性地改善自由贸易中的被动性，进而在市场竞争中取得优势性地位。反垄断法可以防止多元化标准滥用，进而防止限制竞争行为，保障多元化标准制度的可行性。反垄断法对利用标准限制竞争的规制主要体现在，禁止以标准化的名义实行价格联盟、以标准化为由进行联合抵制等。严格并不断升级的产业标准会促进经营者提高商品或服务的竞争力。一个国家的产业规范不能合理调节经济结构时，这类产业规范就会伤害产业的竞争优势。原因是它们会延缓创新速度，或引导本国经营者走向错误的创新发展方向。而一味地根据本国特色制定足以保障本国产业的产业规格，也将使得产业只能在国内享有竞争优势。

（3）辅助建立产业损害预警机制。产业损害预警机制在日本被称为“重要产业安定机制”。建立和完善产业损害预警机制是运用国际通行规则，维护国内产业安全的产业信息收集、评价和制定应对措施的总和。该机制主要通过对国际经济发展变化、货物进出口、技术进出口和国际服务贸易异常情况的连续性监测，分析其对国内产业已造成及可能造成的影响，及时发布相关预警信息，制定应对预案。产业损害预警体系与反垄断法的关系密切。对预警产业采取的法律手段主要是进入管制并垄断经营。与关税政策相比较，战略性产业政策能在一定的时间内保护性地阻断外部不安全因素进入，符合WTO国际经济秩序的要求。当然，确定保护--损害预警体系的统计、评估工作更具有客观性和说服力。在产业政策法于各国不具有普遍性的情况下，产业保护的通用规则落在了反垄断法适用除外上。因此，反垄断法为产业损害预警提供法律保障手段。所以，在我国反垄断法中也同样确立了“国家安全”的评价要求。