农产品市场准入

第二节　农产品市场准入

构建完善的农产品市场准入制度是《农业协定》的三大核心内容之一。由于农产品长期游离于多边贸易体制的规制之外，所以《农业协定》中关于市场准入规定的核心目的在于，促使农产品贸易中的各类非关税措施向关税转化，同时继续加强农产品贸易领域中的关税减让，建立“单一关税制”(tariff-only regime)，即，将原有的用于控制农产品的非关税措施，如配额、许可证等，全部转化为关税的形式。易言之，将关税作为控制农产品进出口的唯一措施。这样一来，农产品市场准入就由原来比较复杂的问题转化为了简单的关税减让问题。

一、农产品贸易中非关税措施关税化

《农业协定》第4条第2款要求各成员方将各自有关农产品市场准入的非关税措施关税化。该款规定，各成员不得维持、采取或重新使用已被要求转化为普通关税的任何措施，除非第5条和附件5中另有规定。这里的“任何措施”包括进口数量限制、进口差价税、最低进口价格、任意性进口许可、通过国家专营贸易企业维持的非关税措施、自愿出口限制以及除普通关税之外的任何类似边境措施，而无论这些措施是否根据特定国家对GATT1947规定的豁免而保留，但“任何措施”不应包括根据国际收支条款，或者根据GATT1947或《WTO协议》附件1A所列其他多边贸易协议中非特别针对农产品的一般规定而维持的措施。^[9]

上述规定是《农业协定》中关于市场准入的核心义务。不过，该条款的规定比较原则性，而实践中各缔约方的有关措施千差万别，哪些措施属于“各成员不得维持、采取或重新使用的措施”，尚有赖于争端解决机构在具体案件审理中作出进一步的剖析和界定。从目前的实践来看，对《农业协定》第4条第2款作出解释的案件主要是“智利——农产品价格波幅制度及保障措施案”。

【案例11-1】

智利农产品价格波幅制度及保障措施案

2001年1月19日，阿根廷要求WTO争端解决机构设立专家组，对智利针对进口农产品征收价格波幅税的措施进行审查。阿根廷主张，这种措施属于《农业协定》第4条第2款中“已被要求转化为普通关税的措施”，智利实施这种措施，显然违反了《农业协定》第4条第2款。专家组和上诉机构经过审理后认为，智利所采取的价格波幅税措施违反了《农业协定》第4条的规定。

专家组设立后，对智利有关法律措施进行了调查，查明有关内容如下:

除征收普通从价关税之外，智利还对部分进口农产品征收价格波幅税。该价格波幅指的是包含上限和下限的一段价格区域，其确定过程比较复杂，主要是由智利当局收集相关农产品过去一段时间内的月平均国际价格(主要采用国际性期货交易所公布的离岸价格)，将这些价格从高到低进行排序，除去其中最高和最低价格区域，在剩下的区域中选择最低和最高价格，加上运费等进口成本，形成最终的上下限。该价格波幅每年确定并公布一次。与此同时，智利海关还根据与智利有关的国外市场上相同产品的最低离岸价格，每周确定一次该产品的“参考价格”，以适用于所有进口到智利的该种产品。智利征收价格波幅税的具体方法是，如果相关产品参考价格低于价格波幅下限，则按照两者的差额对其征收价格波幅税;如相关产品参考价格高于价格波幅上限，则按照差额退还已征收的从价关税;如果参考价格位于价格波幅上下限之间，则无需再征收价格波幅税。

在本案中，专家组和上诉机构主要对两个问题进行了阐述:第一，何谓《农业协定》第4条第2款中的“已被要求转化为普通关税的措施”?第二，智利征收价格波幅税的措施是否符合第4条第2款的规定?

关于第一个问题，专家组认为，第4条第2款的适用范围不仅仅限于乌拉圭回合谈判结束时已经实际转化为普通关税的措施，还包括那些根据要求应该转化而还没有实际转化为普通关税的措施。^[10]否则，该款中“不得维持”一词就会变得没有意义。专家组还指出，这种关税化是一项普遍要求而非个别要求，缔约方是否在关税减让表制定过程中要求其他缔约方将特定措施关税化，并不影响该特定措施是否能够被关税化。从这个意义上说，智利所提出的在关税减让表制定过程中并没有任何国家对价格波幅税措施提出关税化要求，因此该措施并没有被纳入到转化范围的抗辩，是不能够成立的。

关于第二个问题，阿根廷提出，智利的价格波幅措施已经构成进口差价税或者最低进口价格，或者第4条第2款注释中所提到的“类似边境措施”。专家组和上诉机构认为，进口差价税的本质在于，该措施必须包含一套机制，确保征收幅度能够根据不同情况自动和持续地发生变化;最低进口价格的实质在于当局设定价格底限并按照差额征税;而特定措施要构成第4条第2款注释中的“类似边境措施”，则需证明其与注释中所列措施存在足够的相似点或属于同一性质。^[11]遵循这个思路，专家组和上诉机构仔细审查了智利价格波幅税的运作方式后发现:首先，尽管价格波幅税的确定以世界市场价格为基础，但由于其仅仅是选取国际市场价格的中间区域，加上相关进口费用，因此价格波幅的下限仍然可能等于或高于国内市场价格。其次，价格波幅的上下限缺乏可预见性，智利政府并没有颁布任何法律法规，澄清如何确定及计算相关的进口费用，因此进口产品到岸价格的确定是不够透明的。再次，智利政府同时也缺乏确定“参考价格”的明确标准。智利政府仅仅是说明参考价格根据相关国外市场最低离岸价格每周确定一次，而并没有说明何谓“相关国外市场”。最后，参考价格只是离岸价格而非到案价格，并没有加上相关进口费用，将这种参考价格与加上进口费用的价格波幅下限进行比较，参考价格很有可能达不到下限的要求，进口产品也会因此更容易遭受价格波幅税。综上，专家组和上诉机构都认为，智利的价格波幅税无论如何都不可能像普通关税制度那样，向国内市场准确无误地传递国际市场的价格信号，其不可避免地会对进口产品的国内市场价格产生扭曲作用，这种措施与第4条第2款注释中所提及的那些措施具有同一性质，因此构成所谓的“类似边境措施”。

二、非关税措施关税化的例外情况

考虑到农产品贸易的特殊性，《农业协定》并没有一律禁止所有非关税壁垒措施的使用，而是对非关税措施关税化规定了一些例外情况，具体包括:根据国际收支条款为维持国际收支平衡所采取的措施;根据GATT1994或《WTO协议》附件1A所列其他多边贸易协议中非针对农产品的规定而采取的措施;《农业协定》第5条中所规定的措施(农产品特殊保障措施);《农业协定》附件5所列措施(农产品特别处理条款)。限于篇幅，在此我们仅对农产品特别保障措施进行介绍。

《农业协定》对农产品市场准入规定了特殊的保障机制(special safeguards，SSGs)，即在进口激增的特殊情况下，成员方可以对进口采取临时性保护措施，但当进口量增加到一定水平以上或者价格跌到一定水平以下，成员方可以对此征收较高的保障措施关税而无需证明国内产业是否受到损害。特别保障措施针对的是关税化的产品，只适用于关税配额外的进口。相比于GATT1994第19条和《保障措施协议》中所规定的保障措施，农产品特别保障措施适用的条件比较宽松(无须证明国内产业损害)，同时采取特别保障措施的缔约方并没有义务同利害关系方达成补偿协议，而只需要向利害关系方提供磋商的机会即可。

三、农产品贸易中的关税减让

除了将非关税措施关税化之外，《农业协定》还通过具体的规定，继续在缔约方之间实施新的关税减让要求，以更好地贯彻实现农产品贸易自由化的目的。根据缔约方的承诺，发达国家应该在6年之内(1995—2000年)，以每年平均削减的方式，将农产品普通关税平均削减36%，其中每一个税目的削减比例不得低于15%;发展中国家则应在10年内(1995—2004年)，以不低于发达国家2/3的水平对关税进行削减，其中每一个税目的削减比例不低于10%。^[12]对于最不发达国家，则不要求其进行关税减让。

为了进一步确保关税减让和非关税化的规定得以实施，《农业协定》还规定了关税化产品的最低市场准入量，以防止有关缔约国通过关税化后畸高的关税阻碍农产品进口。该最低市场准入量以1986—1988年为基准期，如进口关税化产品不足国内消费量的5%，进口成员方则应承诺最低数量的市场准入机会。在关税减让实施期头一年，最低进口准入数量为基准期国内消费量的3%，实施期结束时则为5%;如基准期进口量超过国内消费量的5%，则维持原来的市场准入水平。