及中央各部机关报的创办

第二节　《临时政府公报》(《政府公报》)及中央各部机关报的创办

一、《临时政府公报》的创办

1912年元旦，孙中山在南京宣布成立中华民国，并就任临时大总统。中国历史上第一个资产阶级共和国终于诞生。

伴随着第一个资产阶级共和国而产生的南京临时政府的机关报——《临时政府公报》，亦于1912年1月29日出版，成为中国历史上第一个资产阶级共和国的机关报。该报为日刊，由临时政府公报局主编，以但焘为局长，主司其事。孙中山以临时大总统名义令各行政机关购阅公报。指出“临时政府成立，政事上一切公布性质，宜有独立机关经营，以收其效，则发行公报”。

《临时政府公报》以“宣传政令、发表中央及各地政事”为宗旨，其《本报暂行则例》如此规定：“一、本报为临时政府刊行，故定名为《临时政府公报》。二、本报以宣布法令，发表中央及各地政事为主旨。三、本报暂定门类六：曰令示，曰电报，曰法制，曰纪事，曰抄译外报，曰杂报，其子目见前。四、本报日出一册，如遇国家纪念日政府停止办公时，本报亦休刊一日。五、政府对于各地所发令示，或宣布法律，凡载登本报者，公文未到，以本报到后为有效。六、凡各官署皆有购阅本报之义务，唯具印文请领者，皆照定价五折征纳，余另详前价目表。”^[4]

南京《临时政府公报》每日一期，一直出版到孙中山根据南北议和条件宣布解除临时大总统职务，南京临时政府结束时为止，4月5日参议院通过临时政府北迁的决议，同日南京《临时政府公报》停刊，前后共出58期。

《临时政府公报》上登载的公文通常具有政令文件的功能，其公报上印有“公文未到，以本报到后为有效”的字样，这说明《临时政府公报》本身就具有公文的属性。比如《临时政府公报》刊载了孙中山以临时大总统名义公布的具有宪法同等效力的《中华民国临时约法》(《临时政府公报》，第35号，以下凡引自《临时政府公报》者，只注卷号)。《临时政府公报》还刊载了许多具体的政策法令，其中包括：限期剪辫(第29号)，劝禁缠足(第37号)，禁止刑讯和体罚(第27号，第35号)，开放疍户惰民、保障人权(第41号)，禁止买卖人口(第27号)，禁绝贩卖猪仔、保护华侨(第42号)，严禁种、吸鸦片(第27号)，改变官厅上下级之间、人民之间的称呼，以示平等(第27号)，禁止赌博(第3l号)，文官考试、选贤任能(第19号，第21号，第24号)等。《临时政府公报》还刊载了临时政府教育部颁发的《普通教育暂行办法》和《普通教育暂行课程标准》(第4号)。

二、从《临时公报》到《政府公报》

1912年2月12日清帝退位。次日，袁世凯将清政府的《内阁官报》停止，改出《临时公报》，这个公报为清帝退位后到袁世凯组阁时期的官报，内容有政府通告、命令、布告、咨札、批呈、电报以及与各国的往来照会等，还登载了各省地方政府官员给北洋政府的公呈、报告、来函等。

南北统一后，《临时公报》于1912年4月26日停刊，北洋军阀政府于1912年5月1日改出《政府公报》，直至1928年6月北洋军阀政府垮台时停刊，共计印行5663期。

《政府公报条例》规定：“第一条，《政府公报》为公布法律命令之机关。凡法令及应行公布之文电等，统由《政府公报》刊布。”“第二条，中央各官署通行官外文书，既由政府公报刊布，各官署毋庸再以文书布告。其各官署单行之件，并非通行及未便公布者，仍自用文书传达。”“第三条，中央各官署，均须派定专员，将应通行之文件逐件检校盖章签字，送交印铸局刊登公报。有非通行文件可以刊布者，得并送印铸局酌量刊布。各署专员与印铸局办理公报人员，得互相商订交付文件事宜。”“第四条，凡未经《政府公报》刊布之章程文电，有在其他报纸及印刷品登载者，不得援据。”“第五条，凡法令除专条别定施行期限外，京师以刊布《政府公报》之日起，各省以《政府公报》递到该省最高行政官署之日起，即生一体遵守之效力。其先期接有官发印电及文书者，不在此限”……“第九条，京外各官署均有购阅《政府公报》之义务，应由各该长官派定数目，开单送印铸局照寄”。^[5]

根据上述规定，作为政府的喉舌机关，其内容略可分为如下几项：(1)法律，所有经过国会讨论通过并经总统签署命令生效之法律均由《政府公报》发布；(2)命令，总统签署的命令、军令，国务院的命令，各部院的命令均由《政府公报》发布；(3)布告；(4)公文，政府各部门之间的往来公函、呈文、咨呈等；(5)批示；(6)电文；(7)通告；(8)判词；(9)外报，各驻外使领馆发回之报告、通信等；(10)附录，凡是不属于上述的各类文件统归于此，如地方自治、卫生消防、治安警察等事项，并且翻译外报的材料也在此发布，只是既然在附录栏刊布，其权威性就没有正报那样有效了。以上各项内容，每天所出版的内容，视当天的具体情况，栏目略有增减。

《政府公报》作为北洋军阀政府的机关刊物，带有明显的法令文件与档案公布的性质，它刊载了大量文件，内容涉及内政外交各个方面，有各种法律、法令、条例、规章、制度、奖惩、任免事项、各机构办事细则；有财政经济、工矿农商、交通航运、文教卫生、军事边防资料；有与各国签订的条约、来往照会；有地方经济、生活方面资料，材料非常丰富，虽有许多严重缺点，如编排混乱等，但对研究整个北洋军阀政府时期的历史，有着重要的参考价值。

官报既为政府喉舌，作为权力链条上的一个环节，自是追随权力的律动而起舞，营造为统治者所需要的舆论环境。袁世凯担任大总统后，意犹未尽，又做起了皇帝梦。与此相呼应的是，1913年11月，《政府公报》发布了袁世凯的尊孔号令，大肆吹捧孔孟之道，“如日月经天，江河行地，树万世之师表，莫与伦比”(见1913年11月27日《政府公报》)。1914年伊始，《政府公报》又发布了袁世凯的祭孔指令：“孔子赅百家之精，立人伦之极，有国有家有身者率其道则治而存，迷其道则乱且亡，断无废祀之礼”，“此次议礼仪节，似应与祭天一律，方昭隆重”(见1914年2月14日《政府公报》)。1914年9月，袁氏的祭孔指令再一次出现在《政府公报》的版面上，指令指出：“中国数千年来之国，根本在于道德，凡国家政治、家庭伦理、社会风俗，无一非先圣学说发皇流衍，是以国有治乱，运有隆替，惟此孔子之道，亘古常新，与天无极”，“可以位天地育万物”，“为万世开太平”，“如布帛菽粟之不可离”(见1914年9月26日《政府公报》)。一时间，全国各地封建沉渣泛起，复辟之风猛吹，《政府公报》作用显著。袁世凯大肆宣扬孔孟之道，并非在于其尊崇孔孟学说，而在于为其营造舆论环境，以遂其皇帝之私欲。《政府公报》非但没有承担其“瞭望者”角色，发挥预警功能，反而充当了袁氏的“吹鼓手”，成为匍匐在权力面前的御用工具。

除上述《政府公报》外，袁世凯政权的参议院、众议院、中央各部、各省乃至省内的一些厅局，也竞相出版了机关报，数目大大超过清代的官报。如戈公振在《中国报学史》中所说：“民国以来，事务日繁，部有部公报，省有省公报，一省之内，厅局又各有公报。其他如参议院、众议院，亦莫不有公报。其名不胜枚举，亦时势所要求也。”

与清末官报相比，武昌首义后的政府公报大多不再称“官报”而称“公报”，除官文书外，有的也登载函电、评论、纪事和广告，发行面也较广泛，这些应该说是一种进步。但究其实质，公报还是官报的延伸，或者说，它是一种新式官报。首先，两者都是由政府创办的，其次，两者都是重要的官文书发布形式。

【注释】

[1]刘望龄：《黑血·金鼓——辛亥前后湖北报刊史事长编》，湖北教育出版社1991年版，第259～260页。

[2]刘望龄：《黑血·金鼓——辛亥前后湖北报刊史事长编》，湖北教育出版社1991年版，第274页。

[3]刘望龄：《黑血·金鼓——辛亥前后湖北报刊史事长编》，湖北教育出版社1991年版，第266页。

[4]《辛亥革命资料》，中华书局1961年版，第11页。

[5]戈公振：《中国报学史》，中国新闻出版社1985年版，第50～52页。