为什么扭曲土地供应不利于经济竞争力

前面的章节论证了生产要素在空间上集聚所能够带来的收益，以及经济集聚力对于城市体系的塑造。现实中的情况是，人们不认为地区间收入差距是人口未能充分自由流动的结果，而将地区间收入差距归罪于经济向沿海地区和区域性大城市的集聚。在这种思维定式之下，从20世纪最后几年开始，各类区域间平衡发展的政策纷纷出台，而其共同特征便是动用行政力量引导生产要素向欠发达地区流动。

那么，动用行政力量来引导资源流向的措施真的能够起到缩小地区间差距的作用吗？在任何时候，每当谈到地区间差距，都要区分“规模差距”和“人均差距”这两个概念，前者是产出总量，其差距缩小只是经济活动的均匀分布，后者则是用经济总量除以人口，人均差距缩小才是真正的平衡发展。以人均GDP的差距为例，将资源（比如财政补贴）投向欠发达地区可以缩小地区间的产出规模差距，但对缩小人均意义上的差距所起的作用却并不一定很大。如果资源投入欠发达地区，做一些当地并无比较优势的产业，产出效率很低，那么，欠发达地区的人均收入提升并不多。相比之下，将欠发达地区的居民迁入到发达地区，让剩下未迁出的居民拥有更多的人均资源（比如土地和资本），从事其有比较优势的产业，能够更有效地提升欠发达地区的人均收入，从而缩小区域间的人均产出和收入的差距。

再来看土地，在中国的经济集聚和区域平衡这一对关系中，土地政策至关重要。中国的土地供应受到政府控制，并没有在人口流入地、地价贵、人口密度较高的城市充分供应土地。相反，2003年之后，向内地提供相对更多的建设用地指标，使内地获得更多的工业发展空间，被作为支持欠发达地区发展的重要措施。一个直接的表现是，在2004年之后，欠发达地区的开发区建设得到了更多的政策倾斜，内地开发区企业在全国开发区企业中所占的比重明显上升。但是，这样的向内地倾斜的土地政策带来的结果却是，欠发达地区的土地利用效率明显更低。如果发达地区同时也是产出效率更高的地区，那么，减少其建设用地指标的投入量，结果是其土地价格提高，从而企业必须追求更高的产出效率。而在欠发达地区，当建设用地指标投入量增加时，将对土地价格起到抑制作用，实际上是对低产出效率的企业起到了补贴的作用。因此，运用行政力量来均匀地分配建设用地指标的结果是，地区间土地利用效率的差距反而在扩大。更进一步的后果是，地区间的地价差异被扩大，而这又对地区间的产业形成了“筛选”机制，劳动生产率不高的企业在较发达地区不能承担高地价，而在欠发达地区却能够得到低地价的补贴，最终，地区间的人均产出和人均收入差距反而被拉大。

经济学中非常著名的“科斯定理”告诉我们，如果经济资源可以通过市场来交易，那么，经济资源最终将由使用效率最高的人获得，而资源的初始配置不影响资源配置效率。但资源的初始配置会影响收入分配，因为资源的初始拥有者将获得资源使用权转让的收益，而资源的最终使用者则需要为使用资源而付费。借助于市场交易可以改进资源使用效率，这一思想也可以用于土地。虽然土地从自然属性上来说是不可移动的，但是土地的使用权却是可以移动的。比如说，建设用地指标较富余的城市A转让面积为N的建设用地指标给城市B，城市B可以将其N单位农业用地用于非农业开发，而A市则相应地必须多保留N单位的农业用地，并为此获得一笔建设用地使用权（指标）的转让费。在这一过程中，建设用地指标的利用效率将得以改进，这种经济资源配置效率的提高空间蕴涵着经济增长的潜力。但是，截止到本书写作的时候，中国政府仍然不允许跨省（区、市）的农业用地“占补平衡”。换句话说，在保持18亿亩耕地的目标下，各个省（区、市）都有自己的保护耕地指标^[1]，不能被突破，沿海地区的一些城市建设用地指标非常稀缺，但即使如此，也不能将可利用的建设用地指标（包括农村宅基地进行整理复耕后产生的建设用地指标）在地区间进行再配置。在不允许建设用地使用权（指标）的跨区域再配置的政策下，中国是否可能既牺牲了效率，也没有实现平衡？反过来说，如果取得政策突破，中国是否可能通过建设用地指标的跨区域再配置获得新的增长动力？这是本章要回答的问题。

在世界上的大国中，像中国这样地理和自然条件的地区间差异如此之大的国家可以说没有第二个。无论是俄罗斯和美国，还是加拿大和印度，其国土的东西两边都有出海口，在国际贸易越来越多地服务于国际制造业分工的今天，港口城市在一国内部不同地区的相对分散有利于实现经济规模意义上的地区间平衡。中国的情况恰恰相反，海岸线相对于国土面积并不长，大的港口城市主要就集中在东部长江三角洲、珠江三角洲和环渤海湾地区。在国际贸易的主要方式为海运的背景下，港口城市的相对集中对于经济活动——特别是制造业向沿海地区集聚起到了至关重要的作用。在这一全球化趋势之下，中国沿海和内地的土地利用效率存在怎样的差异？这一差异随着时间推移在发生怎样的变化？当建设用地指标的均匀配置成为追求区域间平衡发展的政策手段时，有必要考察限制建设用地使用权的跨区域再配置会造成多大的土地利用效率损失。从土地政策的视角，能够看到政策因素和市场力量如何角逐，影响着中国经济发展的模式。

另一个值得深思的问题是，在2003年之后，职工工资和农民工工资出现了同步的快速增长（卢锋，2012），一些地方甚至出现了和工资上涨相伴随的“用工荒”（蔡昉，2010；Zhang，Yang and Wang，2011）。同样是在2003年前后，住房价格开始快速攀升，房价上涨的成因和后果也成为社会各界关注的话题。本章要说明的另一件事是，土地资源的行政性配置，不仅直接危害到土地资源的配置效率，还影响到劳动力资源的配置效率，因为在劳动力流入地，土地和住房的供应如果跟不上需求的增长，那么，房价就会快速上涨，而这会提高生活成本，从而又阻碍劳动力转移，使劳动力供给增长放缓，再进一步推升工资，最终危害到经济的竞争力。

本章的分析表明，忽视地理对于经济发展的关键作用，用行政手段来干预土地资源在区域间的配置，可能对经济发展的效率和竞争力产生负面影响。而土地供应—房价—工资的逻辑链条又展现出了一个市场上的扭曲怎样传递到另一个市场上去。