层级调整无法从根本上解决区域发展困境

二、层级调整无法从根本上解决区域发展困境

新中国成立初期，全国绝大多数地区实行的是由省分别直接管理市和县的体制。到20世纪80年代初，为了发挥中心城市对周边农村地区的带动作用，加速实现工业化和城市化，“市管县”体制开始取代“省管县”体制，并逐渐成为地方政府管理体制的主要形式。可以说，“市管县”体制在一定程度上确实促进了中心城市经济的发展壮大，在客观上也加速了城市化的发展进程。然而在“市管县”体制下，除少数经济基础特别雄厚的城市而外，绝大多数城市的发展都是以牺牲广大农村地区（辖县）的发展为代价的。可以说，“市管县”体制改革在很大程度上已经偏离了当初预设的改革目标，甚至还出现了很多之前没有预料到的负面问题。“市管县”体制改革为什么会偏离预设目标？改革为什么会出现这么多的制度意外？背后的原因是什么？诸如此类的问题是很值得我们反思的。从根本上来说，“市管县”体制改革之所以会偏离改革预期，其原因在于这一改革是计划经济体制下行政干预思维惯性的延续，从一开始就违背了市场经济发展的普遍规律。“市管县”体制在大多数地区的失败恰恰用事实证明了一个道理：市场经济条件下的区域经济，自有其运行的一套规则和规律，任何试图追求“行政区”与“经济区”界限高度一致的做法都是违背市场规律的。

当前，在“市管县”体制下，县域经济的发展受到了严重的抑制，县域经济亟须解放，县级政府摆脱地级市控制和干预的愿望空前强烈。与此同时，经济要素也越发渴望冲破行政区的束缚，在更广阔的空间范围内自由配置。在这种背景下，新一轮的“省直管县”体制改革应运而生。“省直管县”体制改革通过改变纵向政府间的层级隶属关系，确实能够帮助县级政权摆脱地级市的发展束缚，在相当大的程度上解放县域经济，给县级政权带来更大的自主发展权力。同时，由于省级政府强大的统筹能力，在一定程度上也可以保障经济要素在省域范围内的自由流动。

然而在“GDP”主义的导向作用下，当前中国每一级地方政府都已经在事实上成为了一级相对独立的经济利益实体。一方面，在政府职能尚未转变到位的前提下，任何一级地方政府都存在利用行政权力制造行政壁垒以保护本地区经济发展利益的潜在冲动；另一方面，“职责同构”的纵向政府间事权体系为上级政府干预下级政府发展提供了便利条件，加之在纵向政府间强调严格的层级隶属关系，于是上级政府依靠对下级政府的行政管理权力，侵占下级资源，干扰下级发展的情况就是不可避免要出现的。在这种背景下，那种寄希望于通过层级改革解决区域经济发展中行政壁垒阻碍区域发展、下级发展受制于上级等问题的想法，无异于“以己之矛，攻己之盾”，不仅没有认清问题的实质，也无法从根本上解决问题。因此，如果从“市管县”体制到“省直管县”体制仅仅是改变了纵向政府间的层级隶属关系，而没有从转变政府职能、理顺政府间关系的政治体制改革的高度去思考问题，那么即便实行了“省直管县”体制，最终仍然会面临行政壁垒对区域经济发展的束缚问题，“市管县”体制下的“市卡县”等问题也同样有可能以“省卡县”、“县卡乡”等面貌重新回归。如果不能够认清楚这一点，切实转变通过反复调整层级结构以适应区域经济发展需要的改革思路，新一轮的“省直管县”体制改革也终将难逃失败的厄运。区域一体化是市场经济条件下资源要素自由配置的客观结果，它不可能是政府统一规划的结果，反而恰恰是以建立有效的政府退出机制、放弃政府行政干预为前提的。因此，试图通过政府统一规划，以行政手段推进区域经济一体化的做法，在客观上是违背市场经济运行的普遍规律的，也不可能从根本上走出区域经济发展面临的困境。