日本促进区域协调发展的经验

日本在促进区域协调发展过程中，逐渐形成了一套较为完整的区域规划立法和政策体系，比较有效地缩小地区间经济发展差距。

日本区域经济政策是以区域发展的法律体系为核心，由一系列的地区开发立法组成，既有国家性法律，又有地方性法律；既有产业振兴法，又有特定地区法。早在1950年，日本就制定了《国土综合开发法》，作为地区开发的根本法。该法对有关国土和地区开发的审议会制度、全国和各地方以及特定区域的综合开发规划的制定和实施做出了明确规定，并与后来相继制定的《孤岛振兴法》《山村振兴法》《北海道开发法》等关于特定落后地区振兴的法律，《新产业城市建设促进法》《低度开发地区工业开发促进法》等关于对产业的空间布局进行引导的法律，以及《控制首都圈市区内工厂等新建法》《工厂立地法》等限制大都市圈工业布局的法律一起，构成了一个相对完整的地区发展法律体系，使得各地区开发有立法作保障，制度有章可循。在系统立法方面大体经历了四个阶段。

第一阶段，战后复兴期（1945—1955年）。主要是制定《国土综合开发法》《北海道开发法》《地方开发促进法》，编制实施全国综合开发计划、地方综合开发计划、都道府县综合开发计划、特定地区综合开发计划等。

第二阶段，高速增长前期（1955—1965年）。主要是：①出台《首都圈建设法》，制定首都圈基本计划，防止人口及产业过度向首都集中。②制订全国综合开发计划，重点是防止大城市过于庞大，缩小地区差距，按基本开发方式将日本全国分为过密区域、建设区域和开发区域。其中，过密区域是对产业等进行管制和引导的区域（京浜、阪神、名古屋、北九州）；建设区域是以引导工业疏散为目的，应当进行基础设施建设的区域（除过密区域以外的关东、东海、近畿、北陆等地区），设定大规模工业开发地区及中等规模开发城市；开发区域是以积极促进开发为目的，应当进行基础设施建设的区域（其他区域），设定大规模地方开发城市、大规模工业开发地区及中等规模地方开发城市。③制定《新产业城市建设促进法》《工业建设特殊区域建设促进法》，对特定地区进行开发，并给予一定的补贴。

第三阶段，高速增长后期（1965—1973年）。主要是：1965年，出台新全国综合开发计划，以构筑交通通信新网络、产业开发、环保项目为重点，推动“大规模开发项目”，主要是提出广域生活圈构想，建设核心地方城市，建立连接其与圈内各区域的交通体系。

第四阶段，高速增长的终结（1974—1986年）。主要是制订第三次全国综合开发计划，提出“定居圈构想”。根据地区特色，营造充满活力且富足的综合环境，从而打造新的生活圈。

日本的《宪法》《地方自治法》《财政法》《地方财政法》等法律均对中央与地方的事权与职责有明确的规定。其中，《地方自治法》对地方政府的地位、权限，以及收入支出等从法律上做出了清晰界定，并对地方政府与中央政府的关系、纠纷处理等做出了明确的规定。中央与地方事权主要基于受益范围划分，同时考虑提高效率、便于监督等，凡是低一级政府能做的事一般不交由上一级政府。1997年，日本政府通过《地方分权推进相关决议》，正式开始了近20年的地方分权改革。1999年，颁布了《促进地方分权相关法律关系整备法》，进一步明确了地方政府相关权限和中央地方事权划分。2006年，通过《地方分权改革推进法》，设立地方分权改革推进委员会。2009年，成立“地方主权战略会议”，主要目的是讨论并实施促进“地方主权”的政策举措，落实“地方的事情由当地居民做主”的理念。该会议召集人是内阁总理，成员由副首相、官房长官、总务大臣、财务大臣，部分县知事、市长、地方议会议长，以及研究机构专家共19位人士组成。会议制订了《地方分权改革推进计划》，确定对中央与地方的事权划分进行适度调整，同时公布了详细清单。地方分权改革的主要目的是调整中央与地方的事权划分、放宽对地方的政策限制、充实地方财政、强化土地利用等。原则是在事权大类基本稳定不变的前提下，适当下放部分事权。如2013年会议确定的由中央向都道府县转移的事权主要包括：自用车客运登记与监管、一些国有道路及河流管理、免费职业介绍、部分农地转用等审批及管理权限。

具体职能划分：国防、外交等由中央负责；社会保障、医疗与健康、公共福利等具有收入再分配性质或需要全国统一标准的公共产品和服务，由中央及较高一级的地方政府负责；教育管理职能由各级政府按层级划分；对当地居民生产生活有直接影响的消防、城市规划、公共卫生、住宅等由各级地方政府承担，其基本架构见表5-1。

中央与地方的支出责任根据事权确定，在实施消费增税后的2014年，中央预算支出95.9万亿日元（含对地方的各种转移支付），地方预算支出83.4万亿日元。在具体事权与支出匹配方面，2012年中央与地方事权分配后的详细决算支出结构见表5-2。

表5-1　日本中央与地方事权划分

资料来源：日本总务省网站：http：//www.soumu.go.jp。

表5-2　中央与地方的事权支出比例结构

资料来源：日本总务省网站：http：//www.soumu.go.jp。

日本为全口径法定预算制国家，采用财政立法权集中、执行权分散、不设共享税或同源税的分税制体系，国税与地方税的区分主要依据《财政法》《地方财政法》等法律法规确定。一些税种虽同源，但国税与地方税界定清晰、分别征收，如国税中有消费税，都道府县税中有地方消费税，均由《消费税法》确定；再如国税中有法人税，都道府县税中有地方法人二税（法人住民税和法人事业税），市町村税中有法人市町村税，这些均由《法人税法》确定。为确保中央对经济的宏观调控及对地方经济的引导作用，在税源分配、税收数量等方面，中央均占有绝对优势。日本国税和地方税税目如表5-3所示。

表5-3　日本国税和地方税税目一览表

资料来源：日本财务省网站：http：//www.mof.go.jp。

在国税和地方税的内部构成中，地方税中的直接税占比大于国税中的直接税占比。2014年地方税的直间比为84.3∶15.7，计入地方法人特别让与税后，为85.2∶14.8；而国税的直间比为54.6∶45.4，调整后为52.6∶47.4。作为间接税的消费税，具有宽税基的特点。消费税涵盖除土地转让与租赁、金融保险、医疗、教育、社保、房租之外的全部领域，自2015年4月1日起，日本政府已将消费税的税率由5%提高至8%。2014年度消费类税收占国税比重升至28.6%，成为最大的国税来源，地方消费税在都道府县税中占比为20.5%，排在个人道府县民税和地方法人二税等直接税之后。

日本资产类税收基本上归属地方。固定资产税在市町村税中占比最高，2014年度为42.2%，市町村民税占比为34.6%，居第二位。保持较高的资产类税收占比，为地方政府提高居民收入及财产水平提供了动力。日本的固定资产税主要涵盖土地、住宅及折旧等，标准税率为1.4%，再加上标准税率为4%的不动产取得税等，为稳定资产价格起到了重要作用。

日本每年都要对税制进行必要的调整，但税种改变及税率调整等大的变动，则要在进行年度税制改革时才会出台。税制改革的程序要比税制调整更为严格及公开透明，须以相关法案的立法为基础来进行，并纳入相关的年度税制调整大纲。

在明确财权、事权的基础上，日本建立了完善的财政转移支付制度。财政转移支付对于日本调控区域经济、规范中央与地方财政关系、均衡地方财力起着十分重要的作用，主要包括地方交付税、国库支出金和地方让与税三种形式。

地方交付税是以平衡各地方财力、实现财政均衡为目标，由中央给予地方的财政补助。按照《地方交付税法》第6条规定，在国税收入中，以个人所得税与酒税的32%、法人税的34%、消费税的22.3%、烟税的25%估算构成地方交付税总额，由中央政府向都道府县和市町村两级地方政府无条件拨付。在2014年中央政府预算支出中，“地方交付税交付金”为16.1万亿日元，占总支出的16.8%，是社会保障费、国债费之后的第三大支出。2014年国税与地方税比例为60.1∶39.9，经“地方交付税交付金”调整后，比例转变为43.7∶56.3，再经过地方让与税调整后，则变为39∶61，中央对地方转移支付超过了地方财政收入。地方交付税总额由中央与地方共享税的法定分享比例决定。通常，交付税中的94%属于普通交付税，6%属于特别交付税。特别交付税是指地方政府按照统一公式计算出的标准财政收入明显偏高，或者当标准财政需求不能体现的特殊财政需求出现时（如地方发生自然灾害），中央政府给予地方政府的特别补助；普通交付税，是中央政府根据地方标准财政收入与支出需求差额，给予地方政府的财政补贴。对某地方的交付税总额=该地方标准财政需求-该地方标准财政收入。日本1955—2004年地方交付税总额及占GDP比重如图5-2所示。

图5-2　1955—2004年日本地方交付税总额及占GDP的比重

资料来源：日本GDP 数据来源于矢野恒太纪念会《从数字看日本的100年》（第5版），2006年。日本地方交付税交付额数据来源于http：//www.econ.keio.ac.jp/staff/tdoi/index-J.html。

以地方交付税为主的日本财政转移支付在高速增长阶段对缩小区域财力差距的均衡作用非常显著。1955年与1965年，日本财政转移支付对区域财力差距的改善度分别为68.2%与62.1%；转移支付前后的变异系数分别从0.6624下降至0.2103，从0.5391下降至0.2044。厦门大学硕士学位论文，2008年。" class="calibre9">^[1]

国库支出金制度是集规定用途和附加条件于一身的转移支付形式，相当于我国的专项转移支付。国库支出金分为三类：一是国库补助金，是中央政府出于宏观调控和均衡发展的考虑而下拨给地方政府的财政补助；二是国库负担金，当地方政府兴办关系到整个国家利益的项目时，由中央政府按照自身应负担的份额对地方政府进行补助；三是国库委托金，当中央政府将本属于自身的事务委托给地方政府承办时，由中央政府给予地方政府补助。其中，国库负担金主要用于支持地方与国家有共同责任的重要公共事业；国库补助金主要用于对地方特定事业的奖励；国库委托金主要用于地方代为执行事权的费用。2012年度国库支出金决算额15.53万亿日元，占地方收入的14.3%。国库支出金由中央本级财政支出，以指定用途为条件对地方进行拨付，中央政府对这笔资金的使用负有监管职责。具体由财务省监督，会议检察院审计。

地方让与税是中央政府为补充地方建设财源而征收的特定税种，征收后全部返还地方。2012年度地方让与税决算额为2.27万亿日元，占地方收入的2.1%。其中，地方法人特别让与税占比最高，达73.6%，汽车重量让与税占12.4%，地方汽油让与税占12.4%，其余为石油燃气让与税、航空燃料让与税、船舶特殊吨位让与税等。由于地方让与税额度较少，不具有地方财政均衡作用。

日本的区域经济政策不仅考虑个别地区的开发问题，而且从全国的角度制定开发战略和经济发展战略，涉及各地区特别是落后地区的社会基础设施、生活和文化设施建设，以及自然环境保护等重大战略问题。1998年，日本制定了“21世纪国土的宏伟蓝图——促进区域自立和创造美丽国土”的新战略，把恢复自然生态环境、改善都市人居环境、提高经济与国土质量作为战略目标，强调以国土均衡开发、丰富生活、美化环境、向世界开放特别是向亚洲开放为主旨，构筑国土开发主轴线，力图促进西南、东北、冲绳、北海道等经济欠发达或产业布局过疏地区发展，奠定日本国土均衡开发的基础。日本中央财政占总财政收入的70%，其中大部分拨付给地方政府，并适时调整投入力度和方向。在鼓励重点地区发展时期，主要拨付给重点开发地区；在解决区域发展不平衡时期，则主要拨付给落后地区。日本还积极发展地区开发金融公司，将其作为政策性金融的重要组成部分，在贷款的发放上以促进特定地区的产业发展为直接目的，贷款对象限定于特定地区的企业或法人。比如，日本北海道东北开发公库，就是日本第一个指导区域开发的政府金融机构，该机构以低息贷款和刺激政策，促进北海道和东北地区的产业开发。1999年，日本开发银行与日本北海道东北开发公库合并成为“日本政策投资银行”，地区开发金融是新银行的主要业务之一，主要任务是为促进特定地区产业振兴和开发，对民间投资和一般金融机构的融资活动进行补充或奖励，包括以低息、长期贷款投资于与产业开发、能源、环境和城市工程相关的工厂和设备的研究与开发等等。由国家控股的“道路公团”，则重点投资建设跨地区的干线道路和高速公路。随着日本高速公路不断向边远落后地区延伸，加强了这些地区与大都市圈的经济联系，为推动落后地区的经济发展发挥了巨大作用。

注释

[1]山口伸晴：《区域经济差异问题的中日经济政策比较研究》，厦门大学硕士学位论文，2008年。