重启改革带动结构调整

北京大学国家发展研究院院长　姚洋

“结构失衡”是近几年来人们对中国经济讨论最多的话题。在过去十几年里，中国实现了超过10%的年均增长率，也遇上了结构失衡的难题。

从1978年到20世纪末，中国的主旋律是改革，经济增长动力也主要来自改革。但这20年的经济增长是“非常规的”，不是靠增长通常依赖的因素。

进入21世纪，传统改革议程如价格改革、企业改革和对外开放基本完成，中国经济增长趋向常规化，增长动力主要来自外延扩张，最重要的是出口增长。

但是，这种外延式增长积累了严重的结构性问题。这些问题的产生和中国的人口结构以及城乡关系有关，体制弊端和社会结构变化则起到了放大作用。

截至2010年，改革仍没有解决政府职能的转换问题。与此同时，各种利益集团出现，开始左右一些政府政策。政府政策更偏重于对生产者的保护，忽视民众福利的提高，从而加剧了结构失衡。因此要重启改革议程，以改革带动结构调整。

结构失衡的表现

经济增长是政治稳定的重要保证，如果增长成果不能充分地被民众所分享，政治稳定性难免会受影响。

中国经济结构失衡主要表现在：居民收入和消费占GDP的比重持续下降，巨额经常项目盈余及其低效利用。

先看居民收入。经济增长的目标是提高民众福利和幸福感，但1995～2010年间，居民收入提高的速度低于人均GDP增速，居民收入占GDP比重逐年下降。1995～2007年，居民收入在国民收入初次分配中所占比重由68%下降到50%，企业和政府收入所占比重分别上升了约12个百分点。

清华大学教授白重恩等人的研究表明，居民收入比重下降主要是因为劳动收入比重下降。尽管农业比重下降可以部分解释劳动收入比重下降（多数农业收入在统计上算作劳动者收入），但即使是在工业产业内部，劳动者工资占企业增加值的比重也在下降。

国际上对中国有一个误解，认为高储蓄来源于中国人勤俭的文化传统。事实是，中国居民储蓄占GDP的比重并不比其他国家（如印度）高很多，储蓄增长主要来自企业和政府。

居民储蓄所占比重在2000年之前一直在下降，之后的增长落后于企业储蓄增速，这和居民收入占GDP比重的下降一致。再看消费，居民收入比重下降，必然导致消费比重下降。自20世纪80年代初期以来，消费占GDP比重一直在下降，尤其是2000年之后，消费比重下降了近15个百分点，至2008年，仅占GDP的47%；换言之，中国的国民储蓄率虽已达到53%，但超过一半的GDP是投资（资本形成）和净出口。2000年以前消费比重的下降可以用收入增长来解释，但2000年之后消费比重迅速下降则另有原因。

居民收入和消费比重下降意味着民众福利没有和经济增长同步提高，反过来，企业和政府收入增速则高于GDP增速。经济增长是政治稳定的重要保证，如果增长成果不能充分地被民众所分享，政治稳定性难免受影响。调整经济结构不仅是经济问题，也是政治问题。

最后看经常项目盈余。净出口占GDP的比重在2007年达到高峰，经常项目盈余也在这年达到高峰，占GDP的12%。2008～2009年经常项目盈余有所下降，但仍占GDP的6%。

经常项目盈余是一个国家年收入减去支出的余量，是一个国家的净储蓄。就像一个家庭，年收入减去支出（包括日常消费和投资）就是存入银行的储蓄。家庭储蓄多不是问题，国家的净储蓄多也不是问题，问题是能否把储蓄投资到高回报的项目上去。然而，中国的经常项目盈余的投资效率并不高。

经常项目盈余主要以官方外汇储备的形式存在，为安全考虑，官方外汇储备的投资对象主要是美国和欧洲等国回报率极低的政府债券。美国国债年利率2%左右，而中国国内贷款基准利率为6%，民间借贷利率更高。因此，中国购买美国国债，净储蓄没有得到很好的利用。

大量经常项目盈余还导致国内通胀的巨大压力。中国贸易结算主要使用美元。为了维持和美元的固定汇率，央行不得不大量买进美元，从而增加人民币基础货币投放。为了抑制通胀，央行不得不发行央行息票对冲货币投放，从而承担大量利息支出。由于对人民币升值有预期，海外热钱不断涌入，这更加剧了央行的压力。

失衡的真正原因

一些要素价格仍然被政府控制或干预。中国金融市场还相当落后，且结构不合理。政府对经济过度参与，公共财政仍有缺失，产业升级已经过度。

究竟是什么原因导致了以上的结构失衡？普遍看法认为，居民收入和消费比重下降来自收入分配失衡，而经常项目盈余来自对出口的过分依赖。

沿着这个思路，解决失衡的途径似乎是提高劳动者报酬和降低出口。但是，这种看法没有说清问题的实质，相应政策主张也不可取。

劳动者报酬应该由市场决定，政府不可能人为提高工资。出口发挥了中国的比较优势，出口多并不是错；如果中国的进口量赶上出口量，就不会产生过量的经常项目盈余。经常项目盈余也等于国内储蓄减去国内投资，出现大量盈余也可解释为国内投资不足。

这似乎有些奇怪：国内投资已经达到GDP的42%，这还低吗？相对于占GDP总量52%的国内储蓄，国内投资的确低了。但投资总量还不是最重要的问题，投资结构以及谁来作投资才是问题的症结。

结构失衡的真正原因首先和中国基本国情有关。当前中国处于人口红利高峰时期，并正在深入融入全球经济。衡量人口红利的最重要指标是劳动人口（16～65岁人口）和被抚养人口（低于16岁和65岁以上人口）之间的比例，中国这一指标是2.5∶1，印度同一指标是1.7∶1。

中国仍然有40%的劳动力从事农业生产，而农业产出只占GDP的11%，中国尚未脱离剩余劳动力阶段，中国制造业员工的工资上涨得不会很快。北京大学中国经济研究中心教授卢锋的研究表明，在过去20年里，中国制造业的劳动生产率（即人均增加值）以每年14.6%的速度提高，而同期制造业员工的工资增长速度平均只有7%。

在企业层面，GDP表现为企业增加值，而后者由职工工资（劳动者报酬）、企业利润和政府税收构成，工资增长慢于劳动生产率的增长意味着劳动收入占GDP的比重下降，而企业和政府收入占GDP的比重上升。

由于企业和政府的消费有限，国民总储蓄自然上升，进而提升出口量。从这个意义上说，结构失衡是中国经济发展的副产品。清华大学教授李稻葵的研究表明，其他国家在发展过程中也出现过劳动收入占比下降的情形。

然而，我们的故事不应该到此结束，中国的结构失衡还有深层次的体制原因。

首先，尽管我们基本完成了从计划到市场的转型，但一些要素价格仍然被政府所控制，或受政府干预。如果政府定价严重偏离要素的稀缺程度，就容易出现大问题。

中国能源价格明显偏低。在过去20年里，我们试图复制美国的消费模式，汽油价格和美国相当，是欧洲的一半以下。利率仍然受到管制，少数大企业和特权企业（国企和政府开办的融资机构）可以得到低息贷款，造成这些企业过度的资本深化。土地价格偏低，在一些地方，土地基本免费给投资者使用。中国是一个土地稀缺的国家，城市规模越来越大，建设密度越来越高。我们的劳动保护力度不够，存在变相压低工资的情况。为了GDP增长，环境保护往往被忽视，环境的价值没有在企业成本里得到很好的体现。

所有这些价格扭曲都是对生产者的补贴、对劳动者的歧视以及对消费者的征税。北京大学中国经济研究中心教授黄益平的计算表明，2008年中国的价格扭曲对生产者的补贴达到2.1万亿元，为当年全国GDP总量的7%。

其次，中国金融市场还相当落后，且结构不合理。中国金融市场以银行为主导，银行业集中度非常高，除四大行之外，商业银行只有120余家，而美国有7 500家商业银行、886家存贷协会、400家互助储蓄银行和9 900家信用社。

缺少小银行是利率管制之外造成中小企业贷款难的最重要原因。相同数量的资金，投到中小企业比投到大企业更能增加就业。就业多了，劳动者报酬占国民收入比重就会提高，从而有可能提高国内消费，减少出口。

中国资本市场也存在重大缺陷。一是缺少地方性资本市场；二是基本上没有企业债券市场，其他形式的融资渠道也很有限。这会使非法集资频繁发生，因为中小型民营企业对资金有大量需求，老百姓手中的大量闲置资金也有实现其价值的渴望。如果政府允许更多企业合法地发行企业债券，非法集资就会减少，老百姓也可以名正言顺地实现资产增值，金融市场就会成为让普通百姓分享经济高速成长所带来收益的手段。

最后，或许也是最重要的，是政府对经济的过度参与以及公共财政的缺失。20世纪后20年改革的一大成果，是削弱了政府在经济活动中的作用。然而，过去几年，特别是金融危机之后，政府直接介入经济活动大有回潮之势。

据《中国改革》杂志2010年年初的一篇署名文章统计，至2009年6月，各级政府共建立了8 221个政府融资平台，占用贷款余额5.56万亿元，占2009年全部贷款的50%以上。2009年中国GDP增速超过8%，而计算表明，政府经济刺激方案的贡献至少为3.25个百分点。

大量经济刺激投资由政府完成会产生两个直接不良后果。一是挤出民间投资，银行更不愿意给中小民营企业贷款； 二是增加银行坏账风险，而大部分坏账最终还是要由老百姓埋单。

过度参与经济活动使中国政府成为一个生产型政府，但这也导致了公共财政的严重缺失。政府全部收入占GDP比重约为24%，政府储蓄（主要是资本形成）占GDP比重为10%，即政府把42%的收入用于投资。而其他国家政府资本支出占GDP比重很少超过10%。

政府投资基础设施无可厚非，但相对于老百姓的生活水平，政府对基础设施的投资是否有些超前？把石砖铺就的人行道换成大理石人行道，修建始终亏本的磁悬浮列车，在市中心建巨型广场或花园等，如果把这些钱直接花到老百姓头上，消费不就可以提高一些吗？

公共财政的缺失导致政府行为的商业化。为了吸引投资，地方政府纷纷压低土地价格，并给予各种优惠，但作为补偿，投资必须能够带来GDP和税收的高增长。这就决定了地方政府会青睐高资本密集度的投资，排斥劳动力密集的投资。

结构调整被许多地方政府和学者片面理解为产业升级，但现实情况是，相对于我们的发展阶段，产业升级已经过度了，因为资本密集度提高会牺牲就业增长，导致劳动者收入占国民收入比重下降。

重启改革议程

重启改革的核心是经济去国家化和政治过程民主化。

结构调整需要体制改革，经济结构严重失衡是重启改革议程的契机。

第一，政府要逐步退出经济领域——不仅仅包括竞争性领域，还包括非竞争性领域，一句话，就是要实现经济的去国家化。

当前政府深入参与的活动，多数可由民间来完成。杭州湾大桥和北京地铁四号线的成功，表明民间资本参与基础设施建设是可行的，关键是成本和收益安排适当。能源、电信、军工固然是国家经济命脉，但是，其他国家的经验表明，只要监管得当，民间资本参与这些领域并不会影响政策实施。

既然GDP和税收是政府的首要目标，官员和强势利益集团结盟就不可避免。中国在过去30年之所以取得经济成功，一个重要原因是政府能够在利益集团之间保持相对中立，即成为一个中性政府，而促成中性政府的社会基础是一个较为平等的社会结构。但强势利益集团的兴起打破了这种社会平等，从而让中性政府逐渐失去了社会基础。

政府对经济活动的深度参与，还容易使执政党失去自主性。在过去10年间，党政不分现象非但没有弱化，还进一步加剧。过多地卷入日常经济事务，对执政党自身发展也不利。中国太大，新加坡人民行动党的执政模式不适用于中国。

第二，建立真正的公共财政，强化政府的公共性质。

预算公开正在全国展开，但这远远不够，因为公开的预算还是粗线条的，民众没有修改权和决策权，而有决策权的人大代表又没有充分的时间和必要的专业知识发表意见。

一个可行方案是强化人大预算委员会，增加专业人员人数，同时，公开政府预算中不涉及国家机密的详细内容。在中长期，要增加人大代表的代表性，把真正愿意反映民意的人选上去。

民众参与虽然不能解决政府的所有问题，但可以降低政府支出中生产性支出的比例。一个公共财政型政府和一个生产型政府的不同之处在于，后者的目标是单一的，而前者的目标是多样的。

在多样的目标下如何进行取舍，是公共财政型政府必须面对的难题，其他国家的历史经验表明，更多的民主是解决这个难题的必由之路。民主具有价值意义，同时也是社会治理的手段，即为不同的利益诉求提供一个制度化平台。

就像市场解决经济资源配置中的信息问题一样，民主也可以解决政治过程中的信息问题：政府不能掌握民众的全部利益诉求，民主让民众把利益诉求说出来，并通过一定程序——通常是多数原则——转化为政府决策。

第三，改革金融体系，向民间资本开放金融市场，鼓励地方性中小银行发展，探索地方性资本市场的可行性。

民间资本进入金融领域的一个潜在风险是发生关联交易。为防止这种现象的产生，一个可行方案是采取曹远征等学者所提出的折中建议，即限制民间资本设立的银行接受储蓄。这个方案中的银行实际上是借贷公司，它没有信贷扩张功能。

即使允许这些借贷公司接受企业储蓄，也不能让它们接受居民储蓄。这样，它们就有了一定的创造信用的功能，有更多可贷资金。

地方性资本市场在20世纪90年代曾经出现过，但由于出现许多问题而被关闭。我们不能因噎废食，而是要积极探讨加强监管的办法。

第四，积极推进要素价格改革和户籍制度改革。

这两项改革已经启动，但速度和深度还不够。要素价格，特别是能源价格改革与老百姓的生活息息相关，需要特别小心。

谈到要素价格，一个绕不开的问题是人民币汇率。汇率的实质是调节出口品和进口品以及不可贸易品之间的相对价格，本币被低估相当于提高出口品价格，降低进口品和不可贸易品的价格。

由于出口对中国GDP增长的贡献在30%～40%之间，且出口部门的技术进步最快，而人口红利和大量农村剩余劳动力让中国面对巨大的就业压力，通过调节汇率提高出口品价格对中国整体发展是有利的。但是，面对通货膨胀压力以及国际上的强烈反对声音，恢复更为灵活的汇率形成机制将给中国内外政策带来更大的操作空间。

2009年12月召开的中央经济工作会议提出，要加快城镇化步伐，解决进城农民的户籍问题。这是极有远见的政策，如果得到实施，不仅能打破城乡隔离，而且将加快中国的结构调整步伐。

当前，城市居民人均消费是农村人均消费的2.57倍，而且，城市化将带动服务业发展，后者将提高居民收入占GDP的比重，进而更多地增加消费。自由迁徙权曾经被写入1954年的《宪法》，现在到了恢复这一条款的时候。

以上四项改革的核心是经济去国家化和政治过程民主化。

从1952年计划经济开始实施算起，国家主导经济活动已60年有余。尽管国家主导曾经发挥过积极作用，但在中国深刻融入世界的时候，这种方式却越来越难以发挥其效用了，它不仅扭曲了国内经济，而且脱离了世界主流节拍，让中国的对外交往屡屡陷入被动。同时，经济去国家化需要民主化辅佐。民主化最根本的是民众对政治过程的参与，“政治过程”就是民众就有关自身利益的公共事务，包括对市场的干预进行辩论和协商的过程。既然政府不直接参与经济活动，那么对公共事务的管理就需要民众更多参与。

许多发展中国家（特别是拉美国家）曾经在威权体制与混合经济的模式下实现了某一阶段的高速增长，但最终陷入“中等收入陷阱”，收入分配极度不平等，政治动荡，经济停滞。

相反，少数能够较好地完成民主化转型的国家（如韩国）不仅实现了收入的相对平等分配和政治的基本稳定，而且维持了长时间的增长。中国应该吸取正反两方面的经验教训，以结构调整为契机，启动经济去国家化和政治过程民主化的改革进程。