新一轮西部大开发民族地区有关财税政策研究

新一轮西部大开发民族地区有关财税政策研究

李兴国　王明泰

实施西部大开发是一项长期艰巨的历史任务，也是一项规模宏大的系统工程。为了大力支持西部大开发战略的全面推进，国家出台并实施了一系列税收政策，特别是支持西部地区经济社会发展的税收优惠政策及相关措施，为西部地区发展发挥了重要作用。现就临夏州国税部门落实西部大开发政策10来的经济税源发展、新一轮西部大开发经济税源建设面临的问题及税收政策建议作以分析和探讨。

一、临夏州国税部门落实西部大开发10年（2001—2010）来经济税源建设发展分析

（一）经济税收规模、增长速度相关关系分析

税收规模实现翻番。2001至2010年，临夏州GDP规模由35.01亿元增长到106.38亿元，年均增长11.14%。经济的发展促进了国税收入的较快增长，税收收入由2001年的9355万元增长到2010年的40763万元，年均增长16.94%，增加了4.36倍。税种结构发生变化。增值税占税收总量的比例从2001年的86.17%下降到2010年的73.40%，但仍为临夏国税收入的第一大税种。消费税比重从2001年的0.21%提高到2010年的6.37%，年均增长速度为62.69%，税收收入从2001年的20万元增加到2010年的2598万元，成为第三大税种。企业所得税总体上呈现增长趋势，税收收入从2001年的52万元增加到2010年的1107万元，税收比重从2001年的0.56%增长到2010年的2.72%，年均增长速度为36.86%。储蓄存款个人利息所得税由于国家减税政策的实施，税收逐年下降，税收比重从2001年的9.63%下降到2010年的0.28%，税收收入从2001年的901万元减少到2010年的115万元。车辆购置税增长较快，税收比重从2005年的7.85%增长到2010年的17.22%,5年平均增长速度为32.03%,税收收入从2005年的1750万元增加到2010年的7020万元，已经成为第二大税种。弹性系数区间合理。10年来，税收增长速度持续高于GDP增长速度。2008年受国际金融危机影响全州经济下滑，税收同步下降，到2009年税收增长低于经济增长，税收弹性为-0.50，2010年受经济回暖区域经济发展水平和政策性调整影响税收增长29.57%，税收弹性系数为2.69。10年间大多数年份弹性系数都在1.0上下，由于大多数年份税收的增长速度比经济增长速度快，因此弹性系数大于1的比较多，基本属于合理区间范围内。

（二）宏观税负、产业及行业税负分析

宏观税负呈现增长态势。2001年为2.67%，2006年为4.11%，2010年为3.83%，最高的2008年税负达到4.21%，10年的平均税负为3.10%，增长了1.16个百分点。国税重点收入的二、三产业税负保持增长。第二产业税收负担从2001年的5.87%增长到2010年的8.14%，10年来增长2.27个百分点，平均税负为8.10%；第三产业税负变化不大，从2001年的2.40%增长到2010年的2.97%，年平均税负为2.37%。增值税税负相对较高。10年来工业增值税税负平均为11.23%，商业增值税税负为2.09%。2001至2003年受经济因素制约税负变化不大，从2004年到2010年，国家宏观调控经济持续利好，2004年到2010年税负工业较高，增长比较快，商业基本保持稳定。2009年由于受到金融危机影响，国家实施结构性减税政策，税收收入呈现下降态势，同比下降5.01%，宏观税负比上年下降3.8个百分点。

临夏州国税收入宏观税负及弹性系数表

单位：万元、%

续表

临夏州国税局2001年—2010年分产业税收情况

单位：万元、%

临夏州国税局2001年—2010年增值税税负情况

单位：万元、%

续表

（三）经济税收增长的产业行业、骨干税源及税收收入地区结构特点状况分析

主体税源优势比较明显。10年间，第二产业累计完成税收156929万元，占税收总量的68.5%，但是税收收入的比重逐年下降，从2001年的61.9%下降到2010年的58.8%，第二产业税收收入基本上呈现一个“十五”时期有所增长，“十一五”时期缓慢下降的趋势。第三产业累计完成税收71180万元，占税收总量的31.1%，税收收入从2001年的36%增长到2010年的37%，年均增长17.43%。税源结构单一，税收对支柱行业依赖性强。税收收入主要集中在制造业、皮革皮毛羽毛（绒）制品业、化工、冶炼行业（非金属矿物制品业，黑色金属及延压加工业和有色金属）、电力、燃气及水的生产和供应、批发和零售业等行业。电力行业是我州国税税源的支柱行业，全州近60户电力企业承担着近40%的税收收入任务，且电力企业产销相对稳定，全州国税收入对电力行业税收的依赖性比较强。批发零售行业由于2009年5月1日开始在烟草批发环节征收消费税政策的实施，2009年税收同比增长36%，2010年同比增长72%。税收收入地区结构及特点分析。10年间，永靖县国税局累计征收税款117245万元，占全州国税收入的51.1%；临夏市国税局累计征收税款66814万元，占全州国税收入的29.1%。2县（市）主要以电力、皮革、批发零售业为主。其他县以农业为主，工业发展相对落后，税收规模小，所占税收比例相对较低。

临夏州国税局2001年—2010年重点行业税收完成表

单位：万元、%

全州各县（市）十年税收收入情况

（四）落实西部大开发税收优惠政策情况及享受税收优惠的总量及分税种分析

2001年至2010年，我州国税部门管辖纳税人中享受西部大开发税收优惠政策企业4户，占企业总户数的0.02%。其中，投资于基础设施建设的电力企业3户，投资于基础设施建设的房地产企业1户。10年间，共落实减免企业所得税优惠政策2130.30万元，其中，2001年至2005年企业在进行建设之中，2006—2010年享受减免企业所得税分别为：127.79万元、898万元、128万元、19.1万元、957.2万元。因全州产业落后，传统行业企业较多，高新技术企业、新兴能源企业、绿色环保企业等现代技术企业较少，西部大开发税收优惠政策的扶持效应难以凸现出来，产业发展政策的潜在财力难以转变为实有财力，前10年西部大开发税收优惠政策对我州企业发展来讲，政策局限性大，支持有限。

二、新一轮西部大开发，临夏州经济税源建设主要问题分析

（一）经济税源基础薄弱，财源结构比较单一。临夏州工业基础薄弱，作为国税部门主要税收收入来源的二、三产业发展缓慢，经济税源不足。2010年，全州一般纳税人481户，占总户数的3.9%；年纳税300万元以上的重点企业14户，仅占纳税人总户数的0.1%；年纳税50万元以上的企业49户，占纳税人总户数的0.4%。10年来，全州50万元重点税源的户数由2001年的15户增加到2010年的49户，所占税收比例由2001年的43.2%上升为2010年的74.4%，临夏州国税收入主要依靠电力、批发零售、皮革皮毛等3个支柱行业。

（二）实体经济经营不稳定，产品市场竞争力较低。大多数企业生产的产品主要以初级产品、半成品为主，产成品科技含量和附加值低，没有形成优势品牌产品，市场竞争力不强，利润空间小。地方企业生产的产品市场需求和价格相对稳定时，能正常生产经营，市场需求和价格出现波动时，无法正常生产经营，甚至大部分企业发生亏损，导致停产或倒闭。存在高耗能高污染企业，近年来，临夏州民间投资的冶炼企业发展迅速，这些企业的投资生产在增加税收收入的同时，促进了供电行业的发展。按可持续发展的要求，属于环保限制企业，国家在税收政策方面对铁合金、碳化硅等冶炼行业取消了出口退税政策。临夏地区市场化程度相对落后于其他地区，市场化水平比较低。特色产品需要依靠市场力量来调节供给与需求，确定价格，但由于临夏地区的市场化程度低，相应的特色产品市场得不到很好的培育，这就导致特色产品的供需失衡，价格无序，同样会影响临夏地区发展特色经济的信心。

（三）因税收政策因素影响，重点行业税收州外转移。一是电力行业税收州外转移。临夏州水力资源较为丰富，水力发电行业为临夏州的第一支柱税源。就增值税纳税地点的确定上，经国务院财政、税务主管部门或者其授权的财政、税务机关批准，可以由总机构汇总向总机构所在地的主管税务机关申报纳税，随着电力企业核算体制的变化，由原来独立的机构变为非独立核算的分支机构，税款缴纳方式也随之发生变化，从而对我州地方财政和税收收入产生了很大影响。如永靖县刘家峡水电厂1994年税制改革前，按发电量每千千瓦时10元定额税率向当地缴纳发电环节产品税；1994年1月1日起，因该厂未核定上网电价，不具备按照增值税一般纳税人的计算方法计算征收增值税的条件，依照省局规定按发电量每千千瓦时4元预征率预缴发电环节增值税；根据《甘肃省国家税务局关于电力产品增值税征收有关问题的通知》（甘国税发［2005］146号）第一条规定，自2005年8月1日起，改按发电量每千千瓦时6元预征率预缴发电环节增值税。若刘家峡水电厂将管理体制改为独立核算的发电企业，将有力地促进临夏州地方财政和税收收入的大幅增长。如按年平均发电量47亿度，按照2009年在永靖县新投产且独立核算的炳灵电站上网电价0.24元计算，则可实现含税销售额11.28亿元，推算不含税销售收入9.64亿元，按水电产品平均增值税税负12%计算，年征收增值税达11568万元，比按发电量每千度6元预征的增值税额净增8000余万元。按目前采取预征增值税的管理办法缴纳的税款，仅为该企业实际应纳税款的三分之一，其他三分之二税款在临夏州外缴纳；若该企业按独立核算就地缴纳企业所得税，按水力发电行业最低15%的成本利润率推算，每年可实现利润14460万元，每年应纳企业所得税额3615万元。上述两项年净增加税收11615万元。根据《中华人民共和国民族区域自治法》第六章第五十六条：“国家在民族自治地方开发资源，进行建设的时候，做出有利于民族地方经济建设的安排，照顾当地少数民族的生产和生活，国家采取措施，对输出自然资源的民族地方给予一定的利益补偿”，以及《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》第八条的相关规定，自然资源是项目开发的前提和基础，这类水电站大量使用了临夏的水力资源，特别是在前期开发和扩建中，耕地的淹没，移民的搬迁，都给临夏经济社会的发展带来了重大影响。在电站建成发挥效益，理应为当地财政收入做出贡献时，却因管理体制和核算方式原因，导致其很大部分税收流向州外，主要利益没有得到有效补偿。二是石油行业税收州外转移。我州石油公司实行总机构合并统一纳税后，石油按销售收入的0.9%预征，按该品目的平均税负2%左右计算，税负整整下降1.1个百分点，年减少税额近700多万元，且影响税额逐年加大。三是大企业税收州外转移。由于现行财税体制允许企业所得税集中汇缴，尽管国家制定了跨区经营，集中缴库企业所得税地区间分配办法，但因执行不到位或其他种种原因仍引发了税收从边远、落后地区向发达城市流入的现象，如我州金融、保险、电信等10户大型企业，全部集中汇缴到北京缴纳。刘家峡水电厂企业所得税由省电力公司汇总在兰州缴纳，经济落后的地区向发达地区输送资源的同时又输送税收。

（四）税收优惠期限太短，优惠税种单一。2010年，现行的西部大开发优惠政策已到期。对于一个新政策，从制订、宣传到企业了解并申请减免需要一个过程，从而造成实施初期的前几年许多企业在针对性的转型过程中，实际并未享受到这一政策。对于国家鼓励并支持的成长型企业，需要一个长期稳定的政策导向环境，尤其是民族地区，其经济基础薄弱，基础设施建设刚刚开始，造成投资大，收益慢的局面。国家提出“到21世纪中叶，要将西部地区建设成一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美的新西部”目标，10年的支持时间显然太短，投资者会选择将资金投入到投资少见效快的短期行为企业，加重了西部地区产业结构的不合理。西部大开发税收优惠政策主要针对新办企业，税种优惠单一。新办企业从投资开办到产出效益一般需要3-5年时间，而税收优惠政策减免的时间也正好是2—3年，在没有效益时有税收减免政策，等到有效益了税收减免政策已过期，许多企业名义上获得了税收减免政策，实际上是没有享受减免税收。目前我州实施税收优惠主要在所得税，企业实际并没有得到太多的税收优惠，而且以直接优惠为主的政策取向，极容易形成资金投入建设期短、技术含量低、风险小、利润高的加工业，我州产业结构不合理的格局短期内无法改变。

（五）税收优惠对比优势不明显，缺乏区域性税收优惠政策。改革开放初期，国家对东部沿海地区在地方自主权、财政、税收、价格、信贷等诸多方面给予多种优惠，其中，重点围绕着经济特区、沿海开放地区、经济技术开发区、边境对外开放城市、沿江开放城市设计了多层次的地区导向性税收优惠政策。在当时计划经济宏观背景下，这种地区倾斜政策，极大地刺激了东部地区经济的跨越发展。特别优惠的税收政策，在大幅度提高沿海地区投资回报率的同时，相应降低了在西部地区投资的可行性。西部地区因社会经济发展的六大因素（产出和收入，制度和政策，生产和生活水平）的滞后，资金、人才、劳动力等各种生产要素逐渐向东部地区快速聚集，弱化了西部地区吸引力和政策效应，扩大和加速了西部地区与发达地区的差距。据相关数据显示，东部与西部地区2000年的人均GDP的差距是7000元，2009年的差距是21000元。东西部地区的差距在西部大开发战略的十年中不仅没有缩小，反而在进一步加大，而民族地区与其他地区、相对发达地区的差距以更快的速度拉大。相对于东部地区比较完善的基础设施和投资环境，临夏州的整体投资环境仍然较差，主要表现在地处偏僻，交通不便，自然环境恶劣，生产生活条件远不如发达地区和其他地区，政策支撑乏力，缺少明显的区域性税收优惠政策，投资者获得的收益不足以弥补较差的投资环境造成的成本增量等方面，因此很难对内外资形成强大的吸引力。在政策环境基本相同的情况下，资源优势向经济能力转化的程度就明显偏低，从经济学和投资学的角度来分析，就是做同样的投资，由于西部地区基础设施和地理条件等诸多方面的差异性，会导致企业的后期成本不断加大，产品产出的预期经济效益就会明显减少。虽然国家2000年以来给予了西部大开发税收优惠政策，但是由于政策环境的差异性，我州的经济发展始终排列在全省的倒数或后列，出现了招商引资难、维持企业发展难、增加经济总量更难的现象。从税收优惠政策来分析，西部地区特别是民族自治地方存在的问题：一是优惠政策的对比优势不够。经济特区、沿海开放城市、东北老工业基地城市发展的崛起实践证明，实施足够分量的区域性税收优惠政策，是改善地区投资软环境的行之有效的经济决策。对企业而言，在同等投资规模下，为了享受更多的税收优惠政策，必然会将资金投往可以享受税收优惠政策较多、基础设施较好的经济特区、经济技术开发区、沿海开放城市等，而不会去选择享有税收优惠政策较少又欠发达的民族地区。现行的税收优惠政策，在某种程度上对促进产业发展落后的民族地区经济发展的作用效果不明显，激励作用不强。二是缺乏支持基础建设的税收产业性优惠政策。民族地区迫切需要投资的是交通、能源、高新技术产业及特色产业，但现行的税收优惠政策主要针对的是国家鼓励类产业和新办电力、水利、广播电视等企业，基本上都是为吸引投资而定的，而对民族地区那些急需的投资规模大、经营周期长、见效慢的基础设施建设、农业开发、交通能源建设等缺乏支持力度。三是区域性税收优惠政策缺乏。西部地区尤其是民族地区，地处边远，自然条件艰苦，基础设施十分落后，融资、服务、人才等软环境条件较差，同时，近年来国家税收政策从支持区域性发展为主，调整为以支持产业优惠为主。这样一来，到任何一个地方投资，可享受的税收优惠政策不再会有大的差别。从而民族自治地方对内外部投资的政策吸引力将大大降低，影响民族地区经济社会的快速发展。由于民族地区属于经济欠发达地区，是典型的“老、少、边、穷”地区，也是国家应重点扶持的地区，与其他地区的快速发展相比，竞争力明显不足，区域性税收优惠政策的削弱，会使民族地区经济发展与发达地区的差距越来越大。

三、新一轮西部大开发，促进民族地区经济发展的税收政策建议

甘肃省委、省政府高度重视临夏州经济社会的发展，专门出台了《关于支持临夏回族自治州经济社会跨越式发展的若干意见》，从着力改善民生、加强基础建设、培育特色产业、实行特殊财税扶持政策等方面大力支持临夏州经济社会发展。为了更好地促进西部地区尤其是民族自治地区的经济又好又快发展，缩小与其他地区的发展差距，缓解西部地区发展中财力严重不足的问题，提出如下税收政策建议：

（一）增加减免的税种和形式，延长税收优惠政策期限。将西部大开发税收优惠的税种由企业所得税扩大到其他税种，同时增加税前扣除、加速折旧、投资抵免等间接优惠方式，把亏损、微利等真正需要鼓励和扶持的企业纳入享受优惠的行业。西部大开发是一项长期系统工程，税收优惠时间短容易导致投资者只投资投入少、周期短、风险小、利润高的行业，造成区域产业结构不合理，发展不协调。因而建议西部大开发优惠政策延长执行时间10年—15年。以吸引外来资金对基础设施建设等获利回收期较长的项目进行投入。新《企业所得税法》对国家重点扶持的公共基础设施项目的投资经营的所得优惠力度已经达到“五免五减半”，而西部大开发优惠政策对西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视等企业仅给予“两免三减半”。建议对此类企业的税收优惠执行期改为从企业获利年度起开始计算。考虑到上述基础产业的投资回收期较长的实际，同样将税收优惠期也调整为“五免五减半”。

（二）制定区域性税收优惠政策，支持西部地区产业升级优化。保留或适当增加西部地区的税收优惠，如对于在西部重点开发区从事农业、能源、交通等基础产业的投资开发或鼓励投资的生态环境整治、污染处理和资源综合利用等，均可免征流转税等方面的优惠。对于以资产重组形式推动西部地区现有国有企业改制、转产或产业结构升级的各类投资者，也可考虑给予税收返还等优惠政策。制定更有利于西部地区吸引外资的税收政策。对到西部的投资，可给予各种减免税的优惠，如给予免征一定年限的企业所得税，实行加速折旧政策，对投资购置机器、设备和无形资产（专利、商誉）等准许五年分摊；提高西部地区企业研究与开发经费在所得税列支中的比例，并实施再投资抵免所得税的政策；支持民族特色产业和民族贸易企业的发展，如我州的民族特需品、清真食品等民族特色产业给予减免增值税的照顾；更好地扶持民族地区的“三农”建设，建议继续加大和完善涉农税收优惠政策，对民族地区的农产品加工环节免征增值税；进一步扩大增值税抵扣范围，建议对民族地区鼓励和扶持的行业，其固定资产进项税全额抵扣，如在高新技术产业、能源、农业开发、交通等产业实施生产型厂房、建筑物等固定资产项目所含的进项税额允许抵扣；建议民族地区的个体工商业户增值税起征点调整为：销售货物月销售额为10000元、销售应税劳务月销售额为6000元、按次（日）纳税的增值税起征点幅度为每次（日）销售额400元。

（三）支持民族地区税款就地缴纳，加大税款返还地方力度。一是建议在民族地区投资开办的企业一律就地缴纳税款。凡在民族地区投资开办的中央和省属企业如：金融、保险、电信、石油等企业就地缴纳企业所得税，或者通过财政渠道给予全额的专项返还；凡在民族地区开发水电等资源、投资生产的企业无论核算体制如何变化其税款一律就地缴纳。例如我州的刘家峡水电站增值税和企业所得税建议就地缴纳，这样就能保证地方财政收入不受影响，推动临夏州资源优势向经济优势的转化。二是建议增值税全部返还给地方。按《西藏自治区人民政府关于改革和完善财政管理体制若干规定的通知》（藏政发〔2004〕14号）文件精神，西藏地区现行政策，增值税上缴中央75%部分的70%返还地（市）、县（市、区），30%由自治区通过调控转移到地（市）、县（市、区）。如果国家能够完善财政转移支付制度，在增值税政策上给予民族地方倾斜，像支持西藏发展那样，将现行增值税中央与地方共享部分也全部留给地方，给予民族地区有力的财政扶持政策，这样能极大地缓解民族自治地方发展财力不足的问题。三是建议企业所得税全额返还给地方。按《西藏自治区人民政府关于改革和完善财政管理体制若干规定的通知》（藏政发〔2004〕14号），西藏地区现行政策，企业所得税全部返还地（市）、县（市、区），因此，我们建议将民族地区所得税上缴中央、省上部分全部返还给民族地方政府。四是建议车辆购置税和消费税全额返还地方用于基础设施建设。鉴于民族地区交通建设等基础设施的非常滞后性，加大公共基础设施的建设，在民族地区征收的车辆购置税和消费税，以财政返还的方式专项用于交通基础建设，以弥补道路建设等方面资金的不足。

（四）加大民族地区财政转移支付力度，增强地方经济社会发展的财政能力。税收返还作为一般性转移支付，是国家财政转移支付的主要形式，上解中央的“两税”按照基数返还地方，经济发达的地区，由于“两税”增长较快，加之基数和经济总量较大，中央对其税收返还数额也就相应比较多，但是像临夏这样欠发达的少数民族地区，“两税”的增长较慢，税收基数和经济总量比较小，所获得的税收返还数额相对要少得多。中央财政转移支付的大部分资金用于税收返还，实质上是加剧了贫富地区间的财政能力差距。从目前的情况看，虽然民族地区享受的减免税优惠政策远远不如东部以及中部地区多，但由于地方政府财力紧张，或者是为了保基数，都很难维持正常的财政运转需要，何况为了缩小与东部及全省其他地区的差距，还希望实行更加“优惠”的政策措施。如果国家仅仅在税收政策方面考虑，税收优惠政策给得多，经济发展快，社会效应增长快，财政收入增长速度就会慢于经济增长，地方财政就会出现很大的困难。因此，为了有效避免出现这种现象，在争取国家给予民族地区招商引资和鼓励民族企业发展壮大的税收优惠政策同时，更希望国家能够像当时支持东部地区优先发展那样，给予民族地区强有力的财政扶持力度，使民族地方财政承受能力达到在落实税收优惠政策过程中政策运转的要求。建议加大财政转移力度，在民族地区减免的税收专项列入财政预算，全额返还地方，解决地方财政的后顾之忧，使得民族地区经济、税收、财政、企业效益和社会效益的全面协调可持续发展。

（五）理顺企业所得税征管体制，所得税划归地方级收入。一是建议所有企业所得税，统一由一家税务机关管理，以确保税收管理方式的统一和规范，确保税负均衡。目前，企业所得税分属国家税务局、地方税务局两套机构管理，两家在企业所得税征管方面存在交叉，归属权争议频频发生。国家税务总局针对这些问题下发了一系列文件，但是在实际工作中往往出现各自对政策的理解不一，甚至影响到纳税人，不利于税务机关实施税务管理，不利于优化纳税服务，导致同一类型企业，两个税务机关采取不同的征管方式，从而使企业出现税负不公平现象。二是西部地区企业所得税收入全部归地方级收入。根据现行规定，新办企业所得税征管权归属于国家税务局。国家税务局的企业所得税征管范围将越来越大，地方税务局负责征收的企业所得税税源将越来越狭窄。地方税收税基呈逐年下降趋势，进而长期影响地方政府可用财力，建议西部地区，特别是民族地区企业所得税划归地方级收入。

作者单位：临夏州国税局

写作时间：2011.9