目前,理论界对于土地财政的争议主要集中在其对于经济社会的积极作用和消极影响之间的对比权衡,矛盾也主要集中在对经济社会发展的贡献。因此本报告有必要以辩证的眼光——“土地财政”的综合效应,并结合温州市的具体情况进行分析,权衡其利弊。
一、增加财政收入
正如前文已述,温州市地方公共财政预算收支缺口较大,近年来预算财政赤字均占预算收入的三成左右,在此情况下,温州市政府开始寻求获取土地出让收入等,自此,土地出让收入的规模不断扩张,甚至赶超温州市当年财政总收入,确实为地方政府增加了可支配的财源,增强了地方调控的能力,缓解了温州市的财政困难局面。
二、推动城镇化发展
王玉波(2013)经实证研究表明,土地财政收入与城镇化水平、城镇建成区面积之间存在长期动态均衡关系。[36]王小斌等(2014)也以省级面板数据为基础,实际验证了城镇化与土地财政之间存在正向的联动关系。[37]其作用机制在于:因推动城镇化需要大量的基础设施配套建设,地方财政出现缺口,加上政府掌握了土地经营的垄断权,在晋升激励机制的诱导下,地方政府开始增加土地供给以换取收益;为了保证土地供应来源,这一过程促进了土地转换,拓展了城市空间;与此同时,增加的财政收益用于地方基础设施建设,内在地支撑着城镇化发展,提升了城镇价值;随着城镇化的推进,土地供需矛盾加剧,推动了地价的上升,带动土地收益的充实,强化了地方政府通过出让土地获取收益的动机。
但是,由于土地的有限性和不可持续性,这一相互促进的循环机制进行到一定程度必然会崩溃,故土地财政与城镇化的发展在短期内是相互推动的,但从长远看,对土地财政模式的依赖必将制约城镇化的可持续发展。具体见附一图4-1。
附一图4-1 土地财政与城市化、经济增长相互作用框架
三、促进地方经济增长
根据附一图4-2,虽然温州市生产总值保持每年稳定增长,但是可以看出土地出让收入的趋势与温州市GDP的增幅存在一定的内在关联,如2007年、2010年、2011年,当土地出让收入迅速扩张时,这些年份的地区生产总值增幅分别为17.50%、15.74%、16.87%,均超过15年间地区生产总值的平均增幅12.69%,成为历年地区生产总值增幅最大的三个年份;同理,当土地出让收入增长较慢甚至回落的时候,地区生产总值增幅较小,如2008年、2009年、2012年,这些年份的GDP增幅分别为12.15%、4.98%、7.33%,均低于平均增幅,2009年、2012年也成为历年地区生产总值增幅最小的年份。
土地财政收入与经济存在内在的关联,有学者通过Granger因果检验的方法,实际验证了虽然GDP不是土地财政收入的Granger原因,但是GDP确是土地财政收入的Granger结果。[38]。结合温州市的数据表明,土地财政收入不仅是地方经济增长的重要原因,也表明了地方经济增长对于土地财政的较强依赖性。
附一图4-2 1999～2013年温州市土地出让收入与地区生产总值走势
资料来源:《温州统计年鉴(2014)》、温州市国土资源局。
正如附一图4-1的作用框架所示,政府进行“土地财政”模式,首先满足了经济增长对土地的需求,通过低价出让工业用地进行招商引资,促进投资;其次,促进了城市基础设施建设发展,为经济进一步增长奠定基础;再次,出让土地推动了房地产、建筑行业的繁荣,并因此带动了土地直接税收和间接税费的增长。综合这些因素,土地财政在推动地方经济增长的过程中,可谓是“一荣俱荣”,但当土地财政出现危机时,也是“一损俱损”。如2008年金融危机的爆发,各地地价下跌、楼市萎缩;2012年受温州民间借贷风波的影响,温州市土地成交低迷,据统计,2011年11月至2012年6月,温州市土地交易市场无一宗土地成交,综观全市2012年成交的土地价格,出让土地的溢价率往往较低甚至为负。于是,温州市政府开始积极救市,即使在全国收紧房产调控的大背景下,率先放宽房贷利率,放松二套房贷款限制,给开发商松绑,保证楼市平稳等,政府救市的背后,反映的是地方政府对土地财政的依赖以及对经济增长速度下滑的担忧。
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