温州市“土地财政”结构

一、土地来源以农地征收为主,耕地占用严重

要保证土地财政模式的实施,首先在于保证土地来源。从各地实践看增加土地供应主要有两个来源,一是存量挖潜,二是征用、征收农地。对此可以通过分析土地征收面积与土地供应面积的比值反映其大致来源,如果土地征收面积占土地供应面积比重较大,则可以说明土地供应主要来源于农地征收、征用;反之则代表是以存量挖潜为主。

从附一图3-2可以看出,除2008年温州市征地面积略低于土地供应面积,以及2011年的征地面积1569.2671公顷接近供应面积3043.6017公顷一半之外,其余年份温州市征地面积与供应面积基本持平。同时,根据测算,2012年、2013年温州市新增建设用地中耕地占用比例分别为62.87%和56.05%。目前温州市人多地少矛盾也十分突出,人均耕地只有0.31亩,仅为全国平均水平的1/5。^[34]可以看出,随着城市不断扩张,温州市土地供应严重依赖农地征用,“圈地建城”甚至占用耕地,严重透支城市未来空间。

附一图3-2　2008～2013年温州市土地供应、征地面积情况

资料来源:温州市国土资源局。

另外,2009年温州市土地供应面积1017.5827公顷,征地面积2084.3975公顷,供应面积还不及征地面积的一半,表现出明显的土地储备倾向,数据也表明了这些储备土地在2011年予以大量供应。

二、土地供应以服务公共目的为主,但保障房供地较少

根据温州市国土资源局网站公布的数据,2011～2014年温州市的供地计划中以交通运输供地最多,4年合计供地3139.61公顷,占全部供地的43.12%;其次为住宅供地,为1308.84公顷,占全部供地的17.97%;紧随其后的为公共管理与服务用地,占全部供地的16.47%。另外,结合水域及水利设施、特殊用地的供地面积,可以看出以公共目的为主的供地为温州市近四年供地的主体,合计占总供地的62.25%。从具体的年度供地看,交通运输用地、水域及水利设施用地的供应均在2011～2012年大量供应,此后回落明显,这表明这两年温州市政府集中于城市基础设施建设的力度较大,这些都是好的方面(见附一表3-3)。

附一表3-3　温州市区2011～2014年供地计划　单位:公顷

资料来源:温州市国土资源局网站(http://www.wzgt.gov.cn)。

但因公共、交通用地等的供应,基本是用于政府基础建设需要,政府是用地主体,故这方面的土地价款较少,结合上述的温州市土地出让收入的迅速扩张态势,侧面反映土地出让价款的不断增加实际依靠的是住房、商服用地价格的快速上涨。至于土地出让价乃至住房、商业用地价格的上涨,对企业拿地创业、扩大固定资产投资以及房地产价格的影响,将在后文具体叙述。

关于住宅用地的供应,温州市住宅用地在2005～2009年的年均供地为130.8公顷,2010年为145公顷,自2011年开始住宅供地增长明显,近三年供地面积较为稳定,均维持在300公顷以上。但是,关于住宅用地的供应构成,其中保障房(包括廉租房、经济适用房)供地最少,合计93.38公顷,仅占6%,2012年、2013年保障房的供地计划甚至为零;商品房(包括公共租赁房、普通商品房及限价商品房)其次,合计供地416.01公顷,其中2011年供地最多,达到134.19公顷,2012年、2013年、2014年分别为86.15公顷、61.88公顷和83.79公顷,较为稳定;旧城改造、安置房等供地最多,达到944.45公顷,包括各类棚户区改造、农房改造,旧城改造、安置房,这些大多是针对失地农民或拆迁市民的安置,从另一个侧面反映了征地拆迁的规模较大。具体见附一图3-3。

附一图3-3　2010～2014年温州市供应住宅用地构成

资料来源:温州市国土资源局网站(http://www.wzgt.gov.cn)。

王玉波等(2013)根据土地财政收入规模和地方财政收入对于土地财政收入的依赖程度为指标,对我国各省的土地财政发展进行聚类分析,将土地财政发展阶段划分为后期、较旺盛期、发展期、旺盛期、中期,并得出结论,认为江苏省、浙江省正处于土地财政发展的旺盛期,其特点在于城镇化、工业化迅速发展,而其原始资金的积累在很大程度上依赖土地财政模式筹措资金完成,并由此带来高额的土地出让金及土地、房产税费收入,土地财政收入规模对地方财政总收入的贡献率较高。^[35]

综合以上对温州市土地财政发展现状的分析,以及根据王玉波等人的聚类分析方法,对2010～2013年的土地财政收入规模进行测算,以土地出让收入加上土地直接税收收入得出,2010～2013年温州市土地财政收入规模分别占当年财政总收入的93.66%、118.52%、47.81%和101.59%,如果加上土地相关间接税收收入、行政事业性收费等,该比值将更大。可以说,温州市地方财政收入依赖土地财政倾向明显,温州市正处于土地财政发展的旺盛期。