温州市“土地财政”的负向效应

土地财政的存在,客观上弥补了地方财政收支的缺口,短期内加速推进了工业化和城镇化的发展,同时也成为地方政府以地融资换取银行资本和城镇基础设施建设投融资的重要手段,随着地方政府“土地批租”式的经营日益推进,其对经济、社会、政治各方面的弊端日益凸显。

一、经济层面

(一)增加生产成本,削弱地方经济竞争力

根据统计,2000年温州市出让土地单价为905.79万元/公顷,至2014年,期间虽然波动较大,但每次涨幅亦巨大,年均增长率19.12%,2011年单价最高,达到373.62万元/亩,即5604元/平方米,2014年逐渐调整回落至3503.65万元/公顷,折算后为233万元/亩,即3503元/平方米。与此相比,根据《2013年国土资源公报》,我国2013年第四季度末,全国105个主要监测城市综合地价、商服地价、住宅地价和工业地价分别为3349元/平方米、6306元/平方米、5033元/平方米和700元/平方米,同比分别增长7.02%、7.93%、8.95%和4.45%。目前温州市土地出让单价虽然基本与全国水平持平,但是在近几年全国仍然维持缓慢上涨的情势下,温州市历经大幅下降才与之达到一致,足见之前温州市出让地价之高。另外,正如上文所述,温州市历年GDP的平均增长率为12.69%,土地出让单价年均增幅明显高于GDP增幅。

附一图4-3　2000～2014年温州市土地出让单价走势

资料来源:温州市国土资源局。

作为重要的生产要素投入,土地出让的高价,对实体企业而言,意味着生产成本的大幅提升,资本产出比提高,且温州大多数为资源密集型的轻工产业,依赖以低成本的价格优势对外竞争,土地出让价格的升高直接导致企业竞争力丧失。对一些中小企业而言,往往无法取得高成本的土地,企业扩大生产规模受阻,即使勉强拿地,也多数负债累累,资金链紧张,存在较大的经营风险。近年来,因受不了温州市的高地价,实体企业要么纷纷外迁,将工厂迁往福建、江西甚至内陆城市,享受到当地的低地价,以及当地政府给予的政策和税收的优惠;要么企业资金链断裂,破产企业如雨后春笋般涌现。对此,温州市政府采取一系列措施,比如大力推行“温商回归功勋人物”评选等,试图挽回在外的温商回温投资,温州市实体企业“空巢化”可见一斑。

(二)推动房价非理性上涨,影响人民生活水平

根据附一表4-1可以看出,2000～2009年是温州市房地产发展的黄金十年,商品房实际销售单价年均增幅21.73%,2009年增幅达到历史最高53.74%,至2013年期间虽有少许回落甚至负增长,但是销售单价仍增长到16468元/平方米。根据国家统计局数据,2013年全国商品房销售面积130551万平方米,销售额81428亿元,折算单价约为6237元/平方米;东部地区商品房销售面积63476万平方米,销售额49327亿元,折算单价约为7771元/平方米。温州作为全国二三线城市,商品房售价水平远超全国、东部地区平均水平,赶超北上广等一线城市,即使温州民间资本较为充足,也与其本身经济水平不相符,房地产价格非理性上涨,甚至可以说是畸形发展。

附一表4-1　1999～2013年温州市商品房销售情况

续表

资料来源:《温州统计年鉴(2014)》。

温州市房价快速上涨、居高不下的背后,一方面是商品房土地供应的不足。2005～2009年市区年均土地出让仅534亩。2010年10月14日温州市《关于进一步加强我市房地产市场调控和住房保障工作的补充意见》,要求市区每年用于住宅开发的土地要在1500亩以上。根据该意见,温州市在2010年最后两个月集中投放大量土地,但依然供应不足,全年住宅用地投放仅762.04亩,之后历年也存在投放不足问题。另一方面是土地出让价格的上升。土地价格的上升,不仅导致商品房成本增加,而且不断强化居民对商品房价格上涨的预期,房地产不断上涨的根本原因也正是这种看涨的预期。可以说,房价上涨与土地价格的上涨是相互联动的。实证亦表明,虽然当期房价的上涨对当期土地财政收入规模影响不显著,存在明显的滞后作用,但会导致以后土地财政收入的增加。^[39]正是基于房价上涨对土地财政的促进作用,地方政府难以摆脱对土地财政的路径依赖。

在充分的市场化运作环境下,居民收入水平决定了居民对房屋的需求,居民需求决定房价的高低,但是土地财政模式的不断推进,其与房价的双向作用导致地价和房价不断升高,超出了社会平均收入水平增幅,并使得CPI增长速度过快,进而降低居民可支配收入,最终影响人民生活质量。

(三)增加金融风险,引发整体经济滑坡

一方面是增加与土地密切相关行业的金融风险。正如前文所述,土地财政模式进一步推动出让地价的升高,导致企业生产成本增加;土地财政的不断推进加深了市场对房价的上涨预期;加上外需疲软、人民币升值等因素,近几年温州的实体企业特别是中小企业步履维艰,实业利润被挤压殆尽,产业资本退出实体经营领域转而涉足资本经营以寻求利润。自2000年开始,温州企业开始涉足房地产、矿产资源等领域,房价的飞涨给它们带来了做实业所不能想象的收益。2010年的温州百强企业名录中40多家制造企业无一不涉足房地产开发。2011年前8个月,温州的房地产开发投资增长仍然保持高位运行,在全国的房价排行榜上温州高居第四位。与此相同,温州民间借贷资金也大量流向房地产行业。可以说,温州实体经济的“空心化”,转而投资房地产等虚拟经济,是2011年温州爆发民间借贷危机的重要原因之一。此次借贷风波,不仅对高度依赖民间融资的房地产行业造成很大冲击,同时波及实体经济,企业关停、业主逃逸事件频发,破产倒闭企业大量增加。

另一方面是政府以地举债的“土地金融”风险。根据财政部统计,2014年全国土地出让收入42940.30亿元,其中超过八成用于征地拆迁补偿、土地出让前期开发、补助被征地农民等成本性支出。因此,地方政府虽然高度依赖出让土地获取收入,但所获收入用于以上用途等支出后,地方财政还是存在捉襟见肘的现象。因此自国务院2001年5月明确地方政府可划出部分土地收益用于收购土地、金融机构要依法提供信贷支持后,以土地收益权为质押、依托各类政府土地融资平台及金融机构进行大规模融资也成为地方政府筹集资金的重要手段,即所谓的“土地金融”。截至2012年底,我国东部地区政府负有偿还责任的债务总额为46338.77亿元,其中承诺以土地出让收入偿债的金额为20083.02亿元,占43.34%。^[40]但是,因极易受到房地产行业发展、国家宏观调控的影响,地方政府对土地融资的依赖或试图以土地出让偿还政府性债务的预期都存在较大的财政、金融风险,土地出让收入的减少、土地市场价的下滑都有可能导致地方偿债能力的骤减,加剧风险的发生。各级地方政府性债务的不透明性,正如温州市的地方政府债务规模根本无法从外部查询得到,社会公众更难以监督,导致相应风险更不可预期。

总之,因土地资源的有限性、不可持续性,过度依赖土地财政模式将制约经济的可持续、健康发展。

二、社会层面

(一)耕地减少,土地资源粗放利用

王克强等(2012)以实证得出,人均播种面积与土地财政增加密切相关,土地财政的增加很大程度上缘于耕地面积的减少。^[41]因对“公共利益”的解释,我国法律没有明确规定,导致地方政府征用农地过程中的随意性,为了支持土地财政的发展,温州市土地供应以征收农地为主,且新增建设用地中的耕地占用现象严重,人均耕地面积仅为全国的1/5。除此之外,温州市土地粗放利用、低效利用现象也很严重,据初步统计,仅温州市区建成区195平方公里范围内,城中旧村376个,占地2.98万亩,旧工业区76个,占地1.15万亩。^[42]李瑞霞(2012)以土地投入强度、土地利用程度、土地产出效益、土地生态收益等方面选取的11个指标对浙江省各市的土地集约利用情况进行评价,综合分析得出温州市土地集约利用水平与浙江其他10个城市差异显著,低于标准66%%,土地利用水平极为粗放,与地方经济发展水平极不协调。^[43]

(二)土地违法频发、农民利益受损

管莹(2014)通过对土地财政与土地违法行为关系的Granger因果检验,得出结论认为土地违法行为既是土地财政行为的因,也是土地财政行为的果,较低的违法成本和高额的土地出让收入激励了地方政府的土地财政行为。^[44]笔者认为,其一,由于我国实行城乡“二元”的土地产权制度,地方政府垄断经营土地流转市场,产生第一层级的权力寻租空间;其二,政府低成本征地后高价出让,形成的巨额的土地收益,“地价剪刀差”的存在,形成了地方政府、受让方、集体组织和农民之间的利益博弈,产生第二层级的利益寻租空间。据浙江省一项调查表明,如果按征地价为100计算,被征土地收益的分配地方政府占20～30,受让者占40～50,集体组织占25～30,而农民在其中仅占5～10^[45]。在此过程中,政府不仅没有实际的成本支出,而且还获得了土地出让收入。以温州为例,2011～2014年温州市中级人民法院审结的涉土地行政诉讼案件716件,其中被判决确认违法、撤销行政行为、依法履行职责的败诉案件138件,败诉率19.3%,高于其他行政诉讼案件的平均败诉率13.7%。近年来,从我国查处的贪腐大、要案来看,土地相关领域成为腐败高发区,甚至小到村干部涉土地腐败违法也层出不穷。

涉土地寻租腐败违法的前提是寻租空间的存在,而所谓的寻租空间无一不是以依靠剥夺失地农民的土地财富而存在的,“土地剪刀差”越大,农民的利益损失越大。同时,土地财政收入在分配上虽是用于基础设施建设,但却严重地倾向城市,一增一减,隐性地扩大了城乡收入差距;不仅如此,被征地农民还丧失了土地带来的保障利益,被剥夺谋生手段的农民因户籍、自身受教育水平等的限制,也无法像城镇居民一样获得同等的工作机会和工作待遇,城乡差距进一步扩大。

三、政治层面

(一)形成土地资源分配的代际不公平,加剧政府的风险掠夺行为

土地资源分配的代际不公平体现在两个方面:第一,由于土地资源的有限性和刚性特点,地方官员为了谋求任期内财政收入的最大化,为了短期利益过度出让、开发土地资源,导致下届政府财政收入减少,形成政府间的代际不公平;同时,由于以地融资的政府性债务的偿还均在未来发生,形成下届政府偿债负担的逐渐累积加重,加深了政府间的代际不公。第二,在政府间代际不公平的基础上,下届政府的财政收入减少,基础设施建设等公共支出减少,导致下代人享受的公共服务水平降低,又形成公众间的代际不公平。

然而,最为严重的是,因土地财政资源的减少,下届政府以土地财政收入为主的偿债模式必将导致土地财政的恶性循环、资金链的断裂,容易引发政府“掠夺”资源的风险行为,在严格受国家坚守18亿亩耕地红线约束下的“后土地财政”时期,相应风险更大。“后土地财政”时代地方政府寻求财源的行为五花八门,但风险最大、最具破坏性的行为即:扩大拆迁规模、大力举债、加重税费和行政处罚力度。扩大拆迁规模既可以盘活现存土地,又可以增加住房刚性需求,促进房地产价格上涨最终促进土地出让价格的上涨,扩大土地财政收入,却是以牺牲被拆迁居民的利益为代价,危害社会稳定;大力举债导致政府运作陷于恶性循环,我国虽然还不像美国等国可以允许政府破产停摆,但其隐藏的财政、金融风险一旦爆发,其后果是难以想象的;加重税费或惩罚力度,可能迫使本土企业外迁,以此获取收益是短视的,且相应的破坏一旦造成将是长期、难以修复的。

(二)影响国家宏观调控政策的实施

地方政府对土地财政的依赖,当受到国家加紧对房地产市场的宏观调控时,地方土地出让出现滑坡或减少,以致地方经济增长受到影响。这时,地方政府就会想方设法抵消中央政府的宏观政策效果。在宏观经济调控的目标上,中央与地方立场并不完全一致,当二者利益出现冲突时,地方政府往往会为了本地区利益而对中央政府的调控政策进行掣肘,影响政策实施效果。2009～2013年,中央政府密集出台“国四条”“新国十条”“新国八条”等房地产调控政策,限制房产购买、贷款以及追究问责等,各地方政府虽然采取了相应措施,但并不积极,当2014年房地产市场稍有不景气时,地方政府就纷纷采取松绑措施或激励政策来挽救本地房地产市场。正如前文所述,2011年受温州民间借贷风波影响,使得2012年温州土地出让市场惨淡,从原有的土地出让收入514.5亿元跌至2012年的190亿元。2013年8月,温州市率先对地方版的“限购令”进行松绑,以此激活房屋市场交易,虽然受借贷风波影响的实体经济开始回暖,但当年土地出让收入迅速回升至512.1亿元,这与温州市政府的调控不无关系,公众对房地产行业信心回暖。2014年7月,温州市再次出台政策,放开住房限购,在房产交易登记时不再核查现有住房情况等。另外,温州市还积极出台措施,确保金融机构支持住房抵押、按揭贷款,提供首套房优惠,为市民购买自住型或改善型住房提供资金支持。一年之内三次出台宽松政策,从侧面说明了地方政府对土地利益的刻意追求和对经济增长速度下滑的担忧,反映了土地财政对地方政府行为策略的影响。