行政处罚的管辖与程序

8.5　行政处罚的管辖与程序

8.5.1　行政处罚的管辖

1.行政处罚的主体

行政处罚权是一项重要的行政权能，不仅直接关系到行政相对人的合法权益，关系到公共利益和社会秩序，而且还关系到政府和人民的关系，关系到国家和社会的稳定。因此，对于处罚的设定和实施，必须予以严格的规定。按照我国《行政处罚法》规定，只有有行政处罚权的行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托其他行政机关或者符合法定条件的组织实施行政处罚。受委托实施行政处罚的行政机关或者组织不得再委托其他任何行政机关、组织或者个人实施行政处罚，而必须在委托的权限内，以委托行政机关的名义实施行政处罚。委托行政机关对受委托行政机关或者组织实施的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。

(1)行政机关。我国《行政处罚法》第15条规定:“行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。”行政机关作为行政处罚的实施机关，必须由法律、法规或者规章赋予其行政处罚权。也就是说，行政处罚权由行政机关行使，但并不是所有的行政机关都可以行使行政处罚权。一般地说，行政机关作为行政处罚实施主体并具体实施处罚行为，必须具备下列条件:第一，必须是履行行政职能的外部行政机关，即具有直接对行政相对人实施管理职能的行政机关。履行内部职能的行政机构，如内部人事机构、决策咨询机构等不能成为行政处罚实施机关。第二，行政机关所拥有的行政处罚权必须由法律、法规或规章明确规定或授予。第三，行政机关只能对自己主管范围内的违反行政管理秩序的行为给予处罚。不仅法律、法规对行政处罚的规定或授权要与行政机关的管理权限相一致，而且行政机关实施行政处罚的权限也要与其管辖权限相一致。第四，行政机关实施行政处罚，包括是否给予处罚、给予什么样的处罚、如何给予处罚等，都必须依照法律、法规或规章的实体规定和程序规定来进行。

(2)法律法规授权组织。法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织亦可在法定授权范围内实施行政处罚。原则上，行政机关是行使行政处罚权的主体。但是，鉴于行政处罚涉及领域广泛，种类多样，性质复杂，而行政机关编制、人员较少这一现实情况，我国《行政处罚法》明确规定，经法律、法规授权，具有管理公共事务职能的组织可以行使行政处罚权。

具有管理公共事务职能的组织要成为行政处罚权的主体，首先必须有法律、法规的授权。授权必须是法律、法规，而不能是规章;其次，该组织必须是具有管理公共事务职能的组织，即对行政相对人可以行使类似行政管理职能的组织;再次，授权的组织实施行政处罚必须在法律、法规授权的范围之内。超越法定授权范围而实施行政处罚权的行为是无效的。

(3)行政机关委托组织。依照法律、法规或规章的规定，行政机关可以将某些行政处罚委托给其他组织实施。受委托的组织必须具备法律法规等规定的条件，如相应组织是依法成立的管理公共事务的事业组织;具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员;对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。受委托的组织实施行政处罚应以委托行政机关的名义进行，并接受委托行政机关的监督，委托行政机关对受委托组织实施处罚行为的法律后果负责。

2.行政处罚的管辖规则

(1)层级管辖。层级管辖，又称级别管辖。我国《行政处罚法》第20条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、法规另有规定的除外。

(2)共同管辖和指定管辖。两个或两个以上行政主体对同一违法行为均有行政处罚权，称为共同管辖。共同管辖的处理规则一般由相关行政机关达成协议或按照惯例解决，或者依“谁先查处谁处罚”的原则进行。如上述规则依然无法消除相关机关之间的异议，有关机关就管辖权发生争议时，可报请共同的上一级行政机关指定管辖。

(3)移送管辖。无行政处罚管辖权的机关或组织将已受理的相对人违法案件依法移交有管辖权的机关或组织管辖，称为移送管辖。我国《行政处罚法》没有对行政机关和有权组织之间的移送管辖作出规定，但作为我国司法管辖领域的一项行之有效的立法原则，行政处罚的管辖问题也应遵循这一原则。如我国《行政处罚法》第22条规定，“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任”。

8.5.2　行政处罚的程序

行政处罚的程序，是指享有行政处罚决定权和执行权的机关或组织作出行政处罚决定时，对行政违法者实施行政处罚的具体方式、方法和步骤。

1.行政处罚的决定程序

行政处罚的基本程序是由行政处罚的决定程序和行政处罚的执行程序两部分组成的。行政处罚的决定程序，是整个行政处罚程序的关键环节，是保障正确实施行政处罚的前提条件。

(1)简易程序。简易程序，也称当场处罚程序，是指国家行政机关或者法律、法规授权的组织对符合法定条件的行政处罚事项，当场作出行政处罚决定的处罚程序。

适用简易程序的条件包括:第一，违法事实确凿;第二，有法定依据;第三，给予较小数额罚款或者警告的行政处罚。所谓较小数额的罚款，是指对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1 000元以下罚款。行政执法人员在行政执法过程中发现相对人实施行政违法行为后，如认定相应行为符合上述法定条件，即不必适用调查取证程序，也不必更换时间和地点，可以立即当场予以处罚。与行政处罚法规定的一般程序和听证程序相比较，这一程序省略了有关步骤，有利于迅速及时处理较轻微的行政违法行为。

简易程序的内容包括以下几个方面:首先，表明身份，即执法人员当场作出行政处罚决定的，应当向当事人出示执法身份证件。这里的证件，既可以是工作证，也可以是特定的执法证，有时两者皆需出示，有时还要求附带出示执勤证章等其他标志。其次，确认违法事实，说明处罚理由和依据。执法人员当场发现或者有人当场指认某人违法的，如果违法事实清楚、情节简单，当事人对违法事实无异议，执法人员即可当场处罚，并说明处罚的事实根据和法律依据。有时虽然违法行为的危害后果轻微，但违法者不承认，或者由于某种客观原因，执法人员的“发现”或者第三人的“指认”存在事实上的偏差或错误。在这种情况下，执法人员应当尽量取得其他证据，以确认违法事实，并说明处罚理由和依据。这一点充分体现了保障相对人权利的原则，有利于违法者了解法律的有关规定，教育其严格遵守法律。给予当事人以提出异议或申辩的机会，利于监督执法人员认真执行处罚法规，公正地实施处罚。再次，制作行政处罚决定书。这是对行政处罚决定的书面形式要求，其目的在于为行政处罚接受监督和审查提供证据。执法人员当场作出行政处罚决定的，应当填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明法定事项并由执法人员签名或者盖章。最后，行政处罚决定书的交付。执法人员按照法定的格式要求填写行政处罚决定书，应当当场交付当事人。另外，执法人员当场作出的行政处罚决定，必须报所属行政机关备案。当事人对当场处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

(2)一般程序。一般程序，或称普通程序，是指除法律特别规定应当适用简易程序和听证程序以外、行政处罚通常应适用的程序。一般程序的特征主要有:第一，适用范围广。除法律有特别规定外，行政处罚一律适用一般程序。所谓法律有特别规定的情形，是指《行政处罚法》规定的应当适用简易程序和听证程序的两种情形。第二，较简易程序严格、复杂。为了防止执法人员的主观武断或滥用职权，必须建立健全公正、民主、科学的处罚程序。而公正、民主、科学的处罚程序要求在时间顺序、证据取舍、当事人参与以及对公众公开等方面更为严格。第三，同时作为听证程序的前提程序。听证程序适用于案情复杂、争议较大、可能导致较重处罚的案件，但适用听证程序的案件在举行听证前，一般必须先经过普通程序的有关步骤，如调查取证，向当事人说明处理理由和依据，听取当事人申辩等。所以，普通程序可以认为是听证程序的前提程序，听证程序可以认为是普通程序的特别程序。

一般程序的步骤包括以下内容:

第一，立案。行政机关对属于本机关管辖范围内并在追究时效内的行政违法行为或有重大违法嫌疑的行为，认为有调查处理必要的，应当正式立案。我国的《行政处罚法》未对立案作出统一的明确规定，但立案是行政处罚程序的开始，执法实践中大多数案件需要经过立案程序，立案的目的是对违法行为进行追究，通过调查取证工作，证明违法嫌疑人是否实施了违法行为，而后对违法者实施处罚。

第二，调查。行政机关在立案后，应当对案件进行全面调查，对主要事实、情节和证据进行查对核实，取得必要证据，并查证有关应依据的行政法律规范。先取证，后处罚，是行政处罚程序最基本的准则。因此，在没有取得足以证明应予处罚的违法事实存在的充分而确凿的证据以前，不能实施处罚。我国《行政处罚法》第36条对调查程序作了原则性的规定，该规定确立了依法调查、全面调查、客观调查、公正处罚的原则。

第三，决定。行政机关在案件调查终结后，应由承办人员填写《案件处理意见申报表》，向有裁决权的行政机关汇报案件情况和有关处理意见，送行政机关首长审批。行政机关负责人应当及时对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出不同的处理决定。

第四，制作处罚决定书。行政机关负责人经过对调查结果的审查，作出给予行政处罚决定的，应制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应加盖行政机关的印章，并载明有关的法定事项。

第五，说明理由并告知权利。行政机关作出行政处罚决定，应告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。说明理由和告知权利的主要意义在于给当事人以针对处罚理由、根据进行申辩的机会以及保证当事人在处罚过程后及时请求救济，防止错过救济时效。说明理由的内容包括作出行政处罚决定的事实根据、法律依据以及将法律适用于事实的道理。这样，当事人可以有针对性地提出反驳意见，提出有关证据。如果当事人不能马上提出证据而需要合理的准备时间，行政机关应当允许，否则，当事人的申辩权无法有效行使。说明理由是行政机关在实施行政处罚过程中必须履行的程序性义务，否则，行政处罚决定不能成立。告知权利的内容包括告知申请回避权、申辩权，陈述事实、提出证据权，申请行政复议、提起行政诉讼等。

第六，当事人陈述和申辩。当事人的陈述、申辩权，是行政处罚程序中相对人的重要权利，是保护相对人不受行政机关非法侵害，制约行政机关滥用处罚权的重要机制之一。行政机关有提出事实和证据说明当事人违法的权利，当事人也有陈述事实、提出证据说明自己无辜的权利。如果当事人提出有力的证据证明自己是无辜的，行政机关就不能也无权实施行政处罚。行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，拒绝听取当事人的陈述或者申辩，行政处罚决定不能成立;当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。

第七，行政处罚决定书的送达。行政机关依照法定的程序和方式，将行政处罚决定书送交当事人的行为，称为行政处罚决定书的送达。行政处罚决定书一经送达，便产生一定的法律效果。当事人提起行政复议或行政诉讼的期限，从送达之日起计算。行政处罚决定书一般应在宣告后当场交付当事人;当事人不在场的，行政机关应在7日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。行政处罚决定书的送达方式有三种:直接送达、留置送达和邮寄送达。

(3)听证程序。行政法上的听证，是指行政机关为了合理、有效地制作和实施行政决定，公开举行由全部利害关系人参加的听证会。听证会的目的在于广泛听取各个方面的意见，通过公开、合理的程序形式，使行政决定建立在合法适当的基础上，避免违法或不当的行政决定给行政相对人带来不利或不公正的影响。根据我国《行政处罚法》第42条规定，在行政处罚程序中，行政机关为了查明案件的事实，公正合理地实施行政处罚，在作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当事人要求，可公开举行有利害关系人参加的听证会，在质证和辩论的基础上作出处罚决定。

根据我国《行政处罚法》第42条的规定，听证依照以下步骤进行:第一，听证的申请与决定。当事人对于符合法定条件的行政处罚案件，有权向行政机关提出听证的申请。当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出。行政机关接到当事人的申请后，应当决定举行听证的时间和地点，并根据案件是否涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私，决定听证是否公开举行。第二，听证通知。行政机关作出听证的决定后，应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点和其他有关事项。第三，听证的主持与参与。行政机关工作人员不得参与与自己有利害关系的案件，承担调查取证任务的执法人员不能主持听证，听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。当事人可亲自参加听证，也可委托1至2人代理。举行听证时，首先由主持人宣布听证会开始、宣布听证事项及其他有关事项，然后由调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议。针对指控的事实及相关问题，当事人进行申辩和质证。经过调查取证人员与当事人相互辩论，由主持人宣布辩论结束后，当事人有最后陈述的权利，最后由主持人宣布听证会结束。第四，听证笔录。在听证会中出示的材料、当事人的陈述以及辩论等，应当制作笔录，交付当事人、证人等有关参加人阅读或向他们宣读，有遗漏或差错的应予补正或改正，确认没有错误后，由主持人、书记员和当事人及其他参加人分别签字或者盖章后，作为处罚的依据封卷上交机关首长。第五，听证费用。行政机关组织听证，目的在于充分听取当事人的意见，全面、客观、公正地调查取证，从而保障行政处罚权的正确行使。据此，当事人不承担行政机关组织费用。

应当注意的是，听证程序只是一般程序中的一种特殊调查处理程序，并不包含行政处罚程序的全过程。与一般程序中的调查取证程序相比较，只是对比较重大的处罚案件适用特殊方式的调查取证程序而已。听证程序完毕以后，只是完成了调查取证，仍应按照一般程序的有关规定作出处罚决定。听证结束后，行政机关依照有关一般程序的规定作出处理决定。也就是说，适用听证程序的案件的最后决定权在行政机关而不在主持听证的工作人员。

2.行政处罚的执行程序

(1)行政处罚执行程序的概念。行政处罚的执行程序，是指有关国家机关保证行政处罚决定所确定的当事人的义务得以履行的程序。没有行政处罚的执行，行政处罚决定就会失去意义，只有确保行政处罚决定得以实现，才能使行政管理秩序得到维护和保障。

(2)行政处罚执行程序的原则。第一，申诉不停止执行的原则。行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内予以履行。当事人对行政处罚决定不服，申请行政复议或者提起行政诉讼的，除法律另有规定外，行政处罚不停止执行。第二，作出罚款决定的机关和收缴罚款的机构分离的原则。为了限制滥设处罚、乱施处罚等行政专横和滥用职权的现象，保护行政相对人的合法权益，也为了防止执法人员将罚没款据为己有，损害国家利益，败坏政府及其公务员的声誉，我国《行政处罚法》在规定行政处罚的执行时，确立了作出罚款决定的机关和收缴罚款的机构分离的原则，除依法当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。行政机关可以指定银行作为收受罚款的专门机构，当事人到指定的银行缴纳罚款，银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。罚款的行政处罚决定由法定的享有行政处罚权的行政机关作出，而罚款的收缴则由法定的专门机构负责。

(3)行政处罚执行程序的内容。主要包括:第一，专门机构收缴罚款。下面分适用范围和收缴程序两方面进行阐述。

专门机构收缴罚款的适用范围。专门机构收缴罚款有一定的范围限制。以下两种情况属于例外:其一，我国《行政处罚法》第47条、第48条规定，当场收缴罚款的情形有:20元以下的罚款;不当场收缴事后难以执行的;在边远、水上、交通不便地区，当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出的。其二，依法采取强制执行措施收缴的罚款。当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款。除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理。罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库。

专门机构收缴罚款的程序。根据我国《行政处罚法》第46条第3项的规定以及目前实际运作情况，专门机构收缴罚款应遵循如下程序:首先，通知送达。送达行政处罚决定书，是行政处罚决定的最后一项程序，同时又是当事人缴纳罚款的第一项程序。行政机关应在行政处罚决定书中注明指定银行。当事人应当自收到行政处罚决定书之日起15日内，到指定的银行缴纳罚款。其次，催交。专门机构根据处罚决定书限定的当事人自动交纳罚款的时间，在期限届满之前，向当事人发出催交通知书，以提醒和督促当事人按期主动履行缴纳罚款义务。再次，收受罚款。当事人向专门机构缴纳罚款的，专门机构应向缴纳人开具统一的罚款收据。最后，上交国库。银行收受罚款后，应将罚款直接上缴国库。

第二，当场收缴罚款的程序。出具罚款收据。行政机关及其执法人员能当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据;不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款。

罚款的缴付。执法人员当场收缴的罚款，应当自收缴罚款之起2日内，交至行政机关;在水上当场收缴的罚款，应当自抵岸之日起2日内交至行政机关;行政机关应当在2日内将罚款缴付指定的银行。

第三，强制执行程序。我国《行政处罚法》第51条规定了三种执行措施:一是到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款。这种措施属间接强制执行即执行罚，其目的在于迫使当事人迅速而及时地履行行政处罚决定。只要当事人履行了处罚决定所确定的义务，执行罚便当然停止。二是根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结存款划拨抵缴罚款。采取这种措施必须根据法律规定:拍卖查封、扣押的财物必须按国家规定公开进行或按照国家有关规定处理;拍卖财物折抵的罚款应当全部立即上缴国库。三是申请人民法院强制执行。行政机关如在处罚决定的执行上有困难，可以申请人民法院执行。

强制执行的例外。当事人如非故意不履行，而是客观上不能履行时，行政机关不应当强制履行。如当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请和行政机关批准，可以暂缓或者分期缴纳。